A modernização do setor elétrico brasileiro

Ronaldo Bicalho

Um setor elétrico pode escolher ser mais ou menos moderno, mas ele não pode deixar de ser contemporâneo e ignorar sua circunstância. Ele precisa responder às questões colocadas pelo seu tempo e lugar.

A agenda real do setor elétrico no mundo hoje é definida a partir da transição energética, fruto da urgência do enfrentamento da crise climática. No caso desse setor específico, essa transição é sinônimo de descarbonização da matriz de geração de eletricidade, implicando em mudança radical da sua base de recursos naturais, com a retirada do seu pilar tradicional, que são os combustíveis fósseis.

Por outro lado, a agenda real do setor elétrico brasileiro hoje é definida a partir do esgotamento do seu modelo hidroelétrico tradicional, que impõe a configuração de uma nova matriz de geração de eletricidade e, portanto, de uma nova base de recursos naturais para o setor. Mudanças impostas pela perda do papel da energia hidráulica como pilar central de sustentação da base tradicional, fruto do esgotamento dos mecanismos clássicos de mitigação do risco hidrológico, resultante da perda de capacidade de regularização dos seus reservatórios.

Em ambos os casos, há transições radicais que envolvem mudanças profundas nas bases de recursos naturais que sustentam o setor elétrico aqui e no mundo, gerando, em consequência, transformações radicais no setor elétrico, tanto aqui quanto lá.

No caso brasileiro, a modernização do setor elétrico, presente na atual agenda de reformas do setor, defendida por autoridades e agentes do mercado, e sintetizada nas propostas de projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional (PLS 232 – Senado – e PL 1917 – Câmara), se constitui essencialmente na transição para o mercado.

Esse descompasso entre objetivos (transição energética e transição para o mercado) e temporalidades (a primeira é uma agenda contemporânea e a segunda é uma agenda de trinta anos atrás) justifica uma discussão mais cuidadosa sobre a adequação da agenda brasileira às grandes transformações que estão ocorrendo no setor elétrico no mundo e no Brasil.

A pergunta que se coloca é se essa modernidade é compatível com as agendas efetivas do setor elétrico no mundo e no Brasil e se essa modernidade brasileira consegue ser contemporânea e estar em consonância com a agenda do seu tempo e lugar.

Modernidade e setor elétrico

Ao longo do século XX, nada simbolizou mais a modernidade do que a energia elétrica. Como afirmam Beltran e Carré (BELTRAN; CARRÉ, 2019):

Durante muito tempo, a eletricidade foi o símbolo da modernidade, portadora de uma espécie de progresso técnico, cujo impacto nos estilos de vida foi absolutamente essencial. Esta modernidade se reflete no desejo de encorajar e promover o desenvolvimento e a penetração desta energia particular.

A forte associação simbólica entre energia elétrica e modernidade fez com que o acesso à essa forma de energia significasse acesso à modernidade. De tal forma que moderno, de fato, era ter acesso à eletricidade. Daí, as fortes pressões sobre as autoridades públicas no sentido de viabilizar esse acesso.

Em cada momento modernidade teve um significado associado ao desafio a ser enfrentado para garantir o acesso da sociedade à eletricidade.

Com Edison, a modernidade era a lâmpada. Com Tesla a modernidade era o sistema. Edison inventou a lâmpada e Tesla inventou o setor elétrico. O primeiro inventou um sistema de iluminação e o segundo inventou um sistema que garantiu, de fato, o tão desejado acesso à eletricidade. Mediante a abertura da gigantesca possibilidade de exploração de economias de escala de seu sistema centralizado, Tesla transformou um bem de luxo disponível para poucos em um insumo ao alcance de grande parte da população.

A icônica batalha dos sistemas, no nascimento da indústria elétrica, nada mais é do que uma feroz disputa sobre o significado da modernidade e do progresso nessa indústria naquele momento.  

No pós-guerra, a modernidade era sinônimo de grandes escalas, interconexão, verticalização, monopólio regulado, custo de serviço e intervenção do Estado.

Nos anos 1990s, a modernidade significava competição, desverticalização, desregulamentação e desestatização.

A modernidade nos tempos de hoje é sinônimo de transição energética, descarbonização, sustentabilidade e resiliência.

Portanto, a modernidade teve diferentes significados ao longo do tempo, em função das diferentes circunstâncias de acesso à energia elétrica específicas a cada momento histórico. As respostas foram diferentes, face a diferentes questões colocadas por diferentes contextos temporais e locais. No entanto, a questão fundamental permaneceu em todos os momentos a mesma: Qual é a melhor forma de garantir o acesso da sociedade à eletricidade e, em consequência, à modernidade do seu tempo e lugar.

Como afirma Silva (SILVA, 2014), “contemporâneo é o que eu não posso deixar de ser, pertencendo à circunstância que me coube em sorte. Nada mais. (…) O que sinto quando me belisco para ter a certeza de que sou real, é o meu ser na sua circunstância: o meu ser no meu tempo.

Enfim, posso escolher ser moderno ou não, mas não posso fugir da minha circunstância e da minha contemporaneidade.

Dessa forma, um setor elétrico pode escolher ser mais ou menos moderno, mas ele não pode deixar de ser contemporâneo e ignorar sua circunstância. Ele precisa responder às questões colocadas pelo seu tempo e lugar. Parafraseando Ortega e Gasset (ORTEGA Y GASSET, 1967), o setor elétrico é ele e sua circunstância, e se ele não a salva ele não pode salvar a si mesmo.

A modernidade extemporânea brasileira

As propostas de modernização do setor elétrico brasileiro defendida pelas autoridades e pelos agentes de mercado se sustentam em um pilar central que é a transição para o mercado e que, em grandes traços, significa: a mercantilização da energia elétrica (a eletricidade é uma mercadoria como outra qualquer) e a liberalização do mercado elétrico (o mercado elétrico é um mercado como outro qualquer).

A transição para o mercado não é uma novidade. Concebida e implementada a partir dos anos 1980s, em resposta à crise do setor elétrico no mundo no 1970s, essa proposta de reestruturação do setor elétrico já conta com uma vasta bibliografia sobre seus erros e acertos. Depois de quarenta anos de idas e vindas ao redor do mundo, não é possível olhar essa transição através de clichês simplificadores e característicos da ignorância natural dos seus primeiros passos há quarenta anos.

Complexidade e incertezas

Mercados elétricos são construções institucionais complexas. Como afirma Isser (ISSER, 2015), construir mercados eficazes é um processo de tentativa e erro no qual esses mercados vão evoluindo com o tempo. Nesse sentido, mudanças incrementais são mais efetivas do que mudanças radicais.

A crise da Califórnia de 2001 e o grande blecaute de 2003 nos Estados Unido exemplificam a complexidade e a incerteza envolvidas na transição para o mercado. No caso americano, as consequências desse reconhecimento fizeram com que essa transição perdesse muito do seu vigor.

Segundo Hirsh (HIRSH, 2013), em Outubro de 2000, no auge do consenso a favor da desregulamentação do mercado elétrico, 23 estados americanos avançavam na transição para o mercado. Em Agosto de 2002, a crise californiana havia reduzido esse número para 16. E o grande blecaute de 2003, também não ajudou.

O resultado segundo Hirsh (HIRSH, 2013):

Em suma, muita coisa mudou nos quinze anos desde o estabelecimento de um quase consenso dentro do sistema de serviços públicos com base nos princípios do mercado livre e menos regulamentação. Em vez de avançar com mais vigor em direção à competição no varejo e à escolha do cliente, muitos estados fizeram o oposto – recuando da desregulamentação e restabelecendo formas de supervisão governamental, embora nem sempre com resultados ótimos. O fervor ideológico que alimentou os esforços de desregulamentação, entretanto, desapareceu à medida que os experimentos na competição destacaram os abusos de negócios e a incapacidade dos governos de controlá-los com eficácia. (…) Parece que nenhum novo consenso entre as empresas elétricas surgirá tão cedo.

O resultado de tudo isso é que quarenta anos depois de ter sido criada a figura do produtor independente no Public Utility Regulatory Policies Act (PURPA) de 1978, o consumidor americano pode escolher o seu fornecedor de energia elétrica apenas em 17 dos 50 estados americanos e no Distrito Federal (ELECTRICCHOICE.COM, 2020).

Custos

A criação institucional de mercados elétricos exige a configuração de um extenso e complexo sistema de regras, normas e organizações que viabilize a operação e a expansão adequada desses mercados. Hansen e Percebois (HANSEN; PERCEBOIS, 2017) chamam a atenção para a inflação de regras estabelecidas pelo Estado para organizar o mercado elétrico. Thomas (THOMAS, 2016) lembra dos elevados custos para desenhar o mercado elétrico inglês e introduzir a concorrência.

Além do processo infindável de criação de custos associados à geração de espaços efetivos de coordenação, com seus respectivos puxadinhos para resolver problemas imprevistos, Berenstein e Bushnell (BORENSTEIN; BUSHNELL, 2015) apontam para a questão central de quem fica com os custos reais da transição para o mercado: o consumidor cativo das distribuidoras. O último a chegar na festa da competição.

Inadequação

A inadequação da proposta de transição para o mercado às características intrínsecas do setor elétrico brasileiro foi colocada desde o início da liberalização do mercado elétrico no país (D`ARAÚJO, 2009). A necessidade de adaptações da receita liberal a essas características gerou um mercado competitivo peculiar. A contradição essencial de ter um sistema concebido e construído para funcionar como um sistema único, integrado, coordenado e otimizado centralmente, por um lado, e uma proposta de descentralização, fragmentação e exercício competitivo de uma autonomia individual, por outro, gerou uma equação impossível de ser resolvida sem o sacrifício de um dos lados.

O resultado foi a implosão do sistema por dentro a partir de inconsistências insustentáveis. Enfim, houve puxadinhos de mais, e pilares estruturantes de menos.

A questão efetiva é que não é possível radicalizar a transição para o mercado sem implodir o sistema elétrico tradicional brasileiro. O problema é que com essa implosão, joga-se fora todas as reais economias de escala, escopo e de diversidade hidrológica fora, em troca das promessas dos ganhos advindos da concorrência.

Em suma, a transição para o mercado continua sendo uma proposta inadequada para o setor elétrico brasileiro, trinta anos depois. Sem que tenha acontecido nada, a não ser exercícios de retórica e clichês baratos, que reduzisse essa inadequação.

Extemporaneidade

A agenda do setor elétrico no mundo hoje centra-se na transição energética, e não na transição para o mercado.

A transição brasileira para o mercado é completamente extemporânea e a tese proustiana de justificá-la denota uma profunda ignorância sobre a natureza radical das mudanças em curso no setor elétrico no mundo.

A busca do tempo perdido, do catch up, do emparelhamento, do tirar o atraso, do avanço retardado em direção a uma reforma que não fizemos no passado é completamente sem sentido. Sem sentido, pelo simples fato de que o contexto que gerou esse movimento não existe mais; o próprio mercado buscado não existe mais. A construção institucional de mercados no meio de transformações tecnológicas, econômicas e institucionais radicais é uma tarefa impossível de ser levada a contento nos moldes que foi concebida há trinta anos. Isto significa que as indeterminações técnico-econômicas tornam impossível a resolução dos problemas envolvidos nessa construção sem a presença de uma forte subjetividade. Portanto, a dose de discricionariedade aumenta de forma significativa, transladando o market design elétrico da esfera da tecnicalidade regulatória para a esfera das escolhas políticas. Essa última esfera é que é o espaço adequado e legítimo para as grandes escolhas colocadas pela transição. Escolhas que devem ser feitas de forma transparente e democrática, face às suas dramáticas consequências para a vida das pessoas e o destino das nações; e não sob o véu de pseudo tecnicalidades de especialistas voltadas muito mais para esconder, distorcer e manipular as análises em proveito de interesses próprios nunca explicitados.

Se a extemporaneidade da agenda modernizante brasileira é marcante em relação à transição elétrica mundial, ela é ainda maior quando se pensa nos efetivos problemas estruturais enfrentados pelo setor elétrico barsileiro em sua própria transição elétrica. Marcada também pela necessidade de mudar a base de recursos naturais, a transição elétrica brasileira apresenta peculiaridades cruciais para o seu desenvolvimento. Premida pelo esgotamento do seu modelo hidráulico, constrangida pelo imperativo da descarbonização, à transição brasileira só resta o caminho da aceleração da entrada das fontes renováveis (eólica e solar). Essa estratégia coloca a transição brasileira no caudaloso curso da transição mundial. Porém, em condições extremamente favoráveis; graças a enorme capacidade de estocagem representada pelo vigoroso conjunto formado pela combinação de reservatórios e transmissão.

Nesse sentido, a transição do setor elétrico brasileiro é, ao fim e ao cabo, a mesma transição elétrica mundial. Só que em condições muito mais favoráveis.

Essa confluência de agendas entre o setor elétrico aqui e no mundo em torno da transição energética torna a agenda brasileira a favor da transição para o mercado ainda mais extemporânea.

Dessa maneira, o que se pode falar sobre a modernização do setor elétrico brasileiro proposta pelo governo e pelo mercado é que ela é: complexa, difícil, incerta, custosa, inadequada e, acima de tudo, completamente extemporânea.

A verdadeira modernidade do setor elétrico é aquela que respeita as questões colocadas pelo seu tempo e lugar. A modernidade brasileira não respeita nem um nem outro. Portanto, trata-se apenas de um conjunto mal alinhavado de interesses e aspirações individuais e de curto prazo que vai ampliar as inconsistências, acirrar os conflitos e afastar ainda mais o setor de sua real agenda de problemas e soluções.

Em suma, como dizia Mário Henrique Simonsen, “formulado de maneira correta, o problema mais difícil do mundo um dia será resolvido. Formulado de maneira incorreta, o problema mais fácil do mundo jamais será resolvido”. Esse é o problema da agenda modernizante do setor elétrico brasileiro. Ela é mal formulada. Não respeita o seu tempo e lugar. E para questões mal formuladas, não há soluções possíveis.

 Referências:

BELTRAN, Alain; CARRÉ, Patrice, Une civilisation électrique, [s.l.: s.n.], 2019.

BORENSTEIN, Severin; BUSHNELL, James, The U.S. Electricity Industry After 20 Years of Restructuring, Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, 2015.

D`ARAÚJO, Roberto Pereira, O setor elétrico brasileiro – uma aventura mercantil, Brasília: Confea, 2009.

ELECTRICCHOICE.COM, Map of Deregulated Energy Markets (Updated 2020) – Electric Choice, disponível em: <https://www.electricchoice.com/map-deregulated-energy-markets/>, acesso em: 21 nov. 2020.

HANSEN, Jean-Pierre; PERCEBOIS, Jacques, Transition(s) électrique(s): ce que l’Europe et les marchés n’ont pas su vous dire, Paris: Odile Jacob, 2017.

HIRSH, Richard, Fifteen Years Later: Whither Restructuring in the American Electric Utility System?, Technology’s Stories, 2013.

ISSER, Steve, Electricity restructuring in the United States: markets and policy from the 1978 Energy Act to the present, New York, NY: Cambridge University Press, 2015.

ORTEGA Y GASSET, José, Meditacöes de Quixote, [s.l.]: Livro Ibero-Americano, 1967.

SILVA, Augusto Santos, Ser contemporâneo, sobrevivendo às classificações do pensamento sociológico, Sociologia, Problemas e Práticas, n. 76, 2014.

THOMAS, Steve, A perspective on the rise and fall of the energy regulator in Britain, Utilities Policy, v. 39, p. 41–49, 2016.

Obs: Texto publicado originalmente no Blog Infopetro.

  4 comentários para “A modernização do setor elétrico brasileiro

  1. Luis chiganer
    23 de novembro de 2020 at 19:29

    Muito bem escrito. Parabéns.

  2. RICARDO BURATINI
    25 de novembro de 2020 at 15:00

    Parabéns, Bicalho, pelo excelente texto. A razão neoliberal infelizmente não é extemporânea e acho que isso ajuda a entender a persistência dessa inadequada agenda mercantil para o setor elétrico brasileiro. O mito neoliberal de que “decisões descentralizadas nos conduzem ao ótimo” torna-se mais irrealista a cada dia que passa, basta olhar a nossa tragédia ambiental e as crises financeiras. Mas, como diria Keynes, o mais difícil não é trazer idéias novas, mas enterrar as ideias velhas. Ainda mais quando o que é velho está amplamente guarnecido por interesses dominantes. Um abraço

  3. José Antonio Feijó de Melo
    25 de novembro de 2020 at 19:50

    Bicalho
    Parabéns pelo lúcido, erudito e irrepreensível artigo. Mais claro, impossível.
    Não obstante, o setor elétrico brasileiro continuará iludindo a população, em benefício das minorias que se locupletam dos “excelentes resultados financeiros”.

  4. João de Paiva Andrade
    2 de dezembro de 2020 at 14:28

    Sem a experiência e conhecimentos dos articulistas e de muitos dos leitores deste portal, mas com um pouco do bom senso, racionalidade, profissionalismo, seriedade, visão de País e de futuro que todo profissional do setor elétrico precisa ter, sou crítico ferrenho desse modelo pseudo-modernizante do setor elétrico brasileiro – na verdade um modelo privatista, entreguista e mercadológico na pior acepção desses termos – desde o nascimento, em meados da década de 1990, até mesmo antes de iniciar a graduação.

    Pior do que cometer erros é insistir na prática deles, quando os prejuízos ao País e às pessoas que vivem nele já foram provados. O neoliberalismo que o golpe de Estado está impondo aqui é o mesmo que fracassou nas matrizes, EEUU e Europa. Não se trata apenas de convicção e fé nas “leis do mercado e da concorrência”, menos ainda de desconhecimento ou ignorância; trata-se de má-fé. Os apagões e racionamentos de 2001 e os que ocorrem agora no Amapá parecem não servir de lição para esses mercadores e e aproveitadores, que querem desnacionalizar os ativos do setor elétrico ainda sob controle do Estado Brasileiro para empresas transnacionais, por valores que não chegam a 10% do necessário para implementá-los.

    Todo esse desmonte do Brasil, e do setor energético em particular, está no chamado “Umbrella Deal”, o acordo guarda-chuva celebrado em 1992, prevendo todo esse desmonte, tendo a participação de figuras como Roberto Mangabeira Unger, Daniel Dantas, Fernando Henrique Cardoso e outros “príncipes de privatarias neoliberais”.

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