Proposta do Ilumina sobre a Privatização de Furnas

Cumprindo um dos objetivos do Instituto de Desenvolvimento Estratégico do Setor Elétrico – ILUMINA, entidade sem fins lucrativos, composto por técnicos com formação profissional na área de energia e cujos objetivos estatutários específicos consistem na defesa do consumidor e na prevalência do interesse público na prestação dos serviços, independentemente da natureza do capital que a explore, apresentamos o estudo/proposta que se segue.

É com indisfarçável apreensão que tomamos conhecimento de que medidas,que supostamente, acham-se prestes a ser implementadas , inclinam-se para o modelo de desverticalização das empresas do setor , mediante a dicotomia entre a transmissão e a geração.


Ao que tudo indica, parece teria sido bem encaminhada à cúpula do Governo a idéia de que a adoção de tal modelo representaria um avanço em direção ao que de mais moderno acontece hoje no mundo globalizado, no âmbito deste setor, como, bem assim, testemunharia a consultora inglesa, Coopers & Lybrand, cujo trabalho – aliás de valor duvidoso porquanto nitidamente encomendado por quem defende esta posição – considerou a fragmentação das atividades das empresas supridoras como única forma a garantir a concorrência nas áreas onde não há um monopólio ingênito.


Apesar de se constituir numa visão unilateral inteiramente equivocada, como se irá demonstrar no estudo , transfigurou-se em verdade absoluta para ilustres mas desavisados representantes do setor elétrico.


Num breve átimo, o engodo transformou-se em dogma. E o que é pior: reivindica para si a chancela legal.


A proposta de privatização foi formulada por especialistas da matéria e associados deste Instituto, inteiramente destituídos de interesses corporativos ou políticos mas ansiosos em colaborar com a sociedade, para tanto valendo-se de sua experiência técnica adquirida em muitos anos de vida profissional.


Pede-se, apenas, que se proceda à análise, com o devido cuidado, do estudo , servindo também como um alerta para que a adoção de eventuais decisões precipitadas venham a comprometer a significativa posição que pretende o Brasil alcançar no cenário mundial.





A PRIVATIZAÇÃO DE FURNAS

OUTUBRO 1997


1. INTRODUÇÃO


O presente trabalho expõe, de forma resumida, o embasamento técnico dos profissionais do Instituto de Desenvolvimento Estratégico do Setor Elétrico – ILUMINA – quanto a manutenção da integridade empresarial de FURNAS em seu processo de privatização, ou seja, preservando-se seus atuais objetos sociais de atuar na geração e na transmissão de energia elétrica.


A questão em foco é, portanto, a melhor forma de sua privatização e a proposta que julgamos mais conveniente para o setor elétrico, em particular, e para o Brasil, de uma forma geral, que é: ABERTURA DO CAPITAL DE FURNAS E VENDA GRADATIVA E ORIENTADA DE SUAS AÇÕES.


Após a apresentação sintética da proposta dos consultores do MME no que diz respeito à reestruturação empresarial de FURNAS é feita breve análise da mesma, questionando seus argumentos mais importantes. São apresentados posicionamentos sobre desverticalização no contexto internacional e finalmente são detalhados os principais aspectos da proposta em apreço, abordando as questões financeiras, da competitividade, da garantia da expansão da oferta de energia e da manutenção das competências técnicas e empresariais.


2. A PROPOSTA DOS CONSULTORES DO MME


Na visão da Coopers & Lybrand, a separação entre as quatro atividades do Setor – Geração (G), Transmissão (T), Distribuição (D) e Comercialização (C) é fundamental e única forma de garantir a concorrência nas áreas onde não há um monopólio natural.


Nesse contexto, foi proposta para as supridoras federais uma segregação total da atividade de transmissão, enquanto que, nas supridoras estaduais, tal separação poderia ser efetuada via criação de subsidiárias de G, T e D/C.



A argumentação dos consultores baseia-se nas seguintes premissas:


uma empresa verticalizada com G, T e D certamente iria privilegiar sua geração própria no atendimento ao seu mercado cativo, prejudicando, assim, a competição e tornando necessária uma forte regulação para proteger seus consumidores;


– é imprescindível garantir a todos os proprietários de geração o acesso à rede, com tarifas de transmissão não discriminatórias;


– o despacho das usinas e a programação da operação não devem sofrer pressões discriminatórias;


– uma empresa verticalizada pode lançar mão de subsídios cruzados entre suas atividades como estratégia para ganhar mercado.


3. ANÁLISE DA PROPOSTA DOS CONSULTORES DO MME


– A questão de prover o livre acesso à rede já está legalmente garantida através da Lei 9.074/95.

– Pela proposta dos consultores, será criada a figura do Operador Independente do Sistema – OIS – a quem competirá a operação elétrica e energética em tempo real; os estudos de planejamento operativo e expansão da rede; a precificação, contabilização e cobrança do acesso.

Restam, neste cenário, às empresas proprietárias de ativos de transmissão, atribuições e poderes bastante limitados (objetivo do modelo), quais sejam: operação segundo Plano de Operação definido no âmbito do OIS; operação do sistema em última instância e administração dos contratos de “aluguel” de seus ativos de transmissão ao OIS.

A neutralidade da transmissão fica, assim, assegurada de forma categórica e definitiva, tornando-se indiferente para garantia do livre acesso e para a competitividade setorial a titularidade desses ativos.

Por fim, cumpre ainda lembrar que, além do controle efetivo que o OIS terá sobre o sistema, ainda teremos a ANEEL, regulando todo o serviço de energia elétrica, inclusive a atividade de transmissão que, como monopólio econômico natural, terá suas tarifas sujeitas a autorização do órgão regulador.

Assim, a proposição de continuidade de atuação de FURNAS nos segmentos de geração e transmissão, porém, promovendo-se a segregação contábil dessas atividades, segundo condições e cronogramas ajustados com o Poder Concedente, e expressamente estabelecidos nos contratos de concessão, representa, a nosso juízo, perfeita aderência ao que está sinalizado para o novo modelo institucional do setor elétrico.


– A existência de subsídios cruzados entre as atividades de geração e transmissão poderá ser detectada através da separação contábil, já prevista na regulamentação do Setor (Decreto 1.717/95 e Portaria DNAEE 526/95). Nesse caso, a ANEEL terá poderes para evitar e punir eventuais abusos por parte das empresas.


4. A DESVERTICALIZAÇÃO NO CONTEXTO INTERNACIONAL


Os modelos de reforma do setor elétrico que se observam nos diversos países para a introdução de competição, podem ser basicamente classificados em três categorias:


– aqueles em que se adotou um proprietário único ou predominante para a rede de transmissão (Inglaterra, Argentina e Noruega);


– aqueles em que se convive com multi-proprietários da rede de transmissão, com a criação de um Agente Operador Independente (Califórnia, Texas e Meio-Oeste dos Estados Unidos);

– aqueles que preservaram o ambiente empresarial anterior (Japão e França).


No caso brasileiro, a caracterização de diferentes proprietários de expressivos ativos de geração e transmissão, como a CEMIG e a CESP, cria um ambiente de multi-proprietários. Neste modelo conviverão empresas segmentadas com outras que atuam em todas as atividades, adotando as últimas uma contabilidade separada para cada atividade.


Nos EUA, a Comissão Reguladora Federal de Energia (Federal Energy Regulatory Commission – FERC) em documento emitido em abril de 1996 (Final Rule Order # 888), concluiu pela suficiência da separação por atividade no Setor, desde que sejam tomadas algumas medidas restritivas, dentre estas a desverticalização operacional (via criação do OIS) e a separação contábil, aliada a uma auditoria nas contas das empresas e à existência de penalidades para combater eventuais abusos. Mais especificamente, o FERC conclui que, na presença de tais procedimentos, não deve ser requerida a desverticalização empresarial, até mesmo porque avaliam que isto poderia implicar em custos adicionais para os consumidores (grifo nosso).


A proposta de desverticalização do setor elétrico é questionada por recente estudo do Professor John Kwoca, da George Washington University, demonstrando, baseado em análise de 543 empresas de energia elétrica norte-americanas, que a economia associada com a integração vertical é bastante significativa.


Quanto ao Japão, podemos transcrever trechos do Editorial da Revista Electra, publicação oficial da CIGRÉ Internacional, pelo Presidente da Tokyo Electric Power, Dr. Shoh Nasu, publicado em Junho de 97: “Existem várias formas no mundo de estruturação da indústria da eletricidade, em função da situação energética e particularidades históricas de cada país…Nós consideramos que o atual sistema de energia elétrica no Japão, no qual as empresas são responsáveis por todos os segmentos desta atividade – desde geração até transmissão e distribuição – levam a um sistema ótimo para obtenção de fornecimento de energia elétrica estável e eficiente .


O mesmo acontece na França, onde a Electricité de France – EDF – não está cogitando em desverticalizar os segmentos de geração, transmissão e distribuição, muito pelo contrário, está analisando a prestação de outros serviços tais como telefonia, TV a cabo, água e gás.



5. PROPOSTA PARA A PRIVATIZAÇÃO DE FURNAS


Considerando as características intrínsecas de FURNAS, a região geográfica, os competidores e o mercado onde atua, a especificidade da desestatização dos serviços públicos, a capacidade de absorção do mercado de capitais e as prioridades governamentais, a nossa proposta para a desestatização de FURNAS é: ABERTURA DO CAPITAL E VENDA GRADATIVA E ORIENTADA DE SUAS AÇÕES.


Esta proposta compreende:


– Promoção da abertura imediata do capital da empresa, mantendo sua forma e estrutura atuais;
– efetivação dos ajustes necessários para torná-la atrativa ao mercado de capitais;
– promoção da venda gradativa das ações da Empresa em bolsas de valores, de forma pulverizada, utilizando inclusive recursos de fundos sociais;
– direcionamento da distribuição das ações de forma a se alcançar a formatação desejada do controle acionário da Empresa.


Uma das principais vantagens dessa proposta é a maximização dos recursos a serem arrecadados pela União, pois a formatação empresarial atual apresenta melhores perspectivas de desempenho econômico-financeiro para os investidores.


A presente proposta atende de forma mais adequada as grandes questões colocadas na desestatização dos serviços públicos de energia elétrica porque:


É uma solução simples;
– é a que gera maior volume de recursos e pode significar a arrecadação para o Tesouro Nacional do equivalente à venda de uma ESCELSA a cada 6 meses;
– não requer a solução imediata de questões polêmicas para a sua efetivação;
– garante a continuidade da expansão do sistema.


O equacionamento proposto segue o modelo de atuação de grandes empresas internacionais, como a AEP, Southern, EDF, Tractebel, Iberdrola, Endesa, TEPCO, entre outras.


6. PRINCIPAIS ASPECTOS DA PROPOSTA DO ILUMINA


– FINANCEIROS


A Empresa FURNAS, conforme hoje constituída, é um negócio harmônico, bem estabelecido e conhecido no setor elétrico nacional e internacional. A venda da empresa como um todo, ao reduzir as incertezas do investidor, resultará numa valoração maior do conjunto, que se refletirá na disposição de ofertas mais elevadas por parte de um contingente maior de compradores.


A alienação da empresa, além disso, pode ser feita previamente à implantação dos elementos mais complexos do novo modelo, quais sejam os contratos iniciais, com a separação dos valores de transmissão e energia e o operador independente do sistema para a coordenação das relevantes funções integrativas do sistema.


Considerando o valor patrimonial de FURNAS e a expectativa da empresa íntegra poder gerar resultados líquidos anuais de cerca de R$ 1,2 bilhão, com as tarifas atuais, estima-se que a alienação do seu controle (~51%), na forma proposta, produza resultados da ordem de R$7,0 a 8,0 bilhões, aos quais adicionar-se-iam outros R$6,0 a 8,0 bilhões, quando da alienação do restante da participação da União, face à previsível valorização da nova sociedade, sob comando privado. Ou seja, a proposição defendida tem a perspectiva de gerar de R$13,0 a R$16 bilhões para a União, num cenário realista, que não leva em conta elevação tarifária substancial.


Já na alienação exclusiva dos ativos de geração de FURNAS, que correspondem a cerca de 45% de seu valor patrimonial, o máximo que se pode esperar, com as tarifas no nível atual, é um resultado da ordem de R$3,0 a R$5,5 bilhões.


A venda segregada da geração pode ainda conduzir a uma solução simplista de aumentos dos ganhos iniciais da privatização, pela elevação desproporcional da tarifa de geração em detrimento da de transmissão, quando da separação da atual tarifa de suprimento. Ademais, essa elevação das tarifas de geração corresponde, de fato, à apresentar à sociedade uma conta que ela já pagou, nos últimos decênios.


Por outro lado, isto representa, adicionalmente, deixar com o Estado um negócio (a transmissão) de resultados certamente deficitários, com o agravante de já se ter sinalizada a necessidade de investimentos novos em transmissão, só no período de 1997 a 2001, no montante de R$10 bilhões, equivalentes ao valor patrimonial integral de FURNAS.


Cabe aduzir ainda que nossa proposta propicia ao Governo, se esta for sua vontade, a oportunidade de implementar o projeto de pulverização de ações das empresas estatais, com uso das moedas sociais (FGTS, PASEP, PIS etc), tanto pela alta qualidade dos ativos em alienação, como pela adequabilidade do perfil de riscos reduzidos e de estabilidade de ganhos dos negócios em eletricidade.


– ESTABELECIMENTO DA COMPETITIVIDADE


É premissa do governo o aumento da competitividade setorial, que guarda consonância com a inserção do País no mercado mundial globalizado.


A competição na ponta da geração e a liberdade de escolha de fornecedor de eletricidade (para os consumidores livres – competição na ponta da distribuição) já são matérias constantes da legislação de serviços públicos de energia elétrica (Lei no 9.074/95) e vêm sendo colocadas como elementos essenciais para se gerar esse incremento de competitividade setorial.


O modelo proposto pela Coopers, ao reconhecer as características fundamentais do sistema elétrico brasileiro, quais sejam: base hídrica e com forte integração eletro-energética, preservou sua lógica de operação otimizada, que representa ganhos energéticos expressivos, hoje da ordem de 22% das disponibilidades totais (algo como R$10 bilhões em investimentos evitados).


No Brasil, em relação às usinas existentes, quase todas ela utilizando como combustível a água (96% do parque instalado é hídrico), já bastante depreciadas, não há espaço para redução das tarifas de geração hoje praticadas (embutidas na tarifa de suprimento).


A competição estará restrita, basicamente, à expansão da geração, não havendo margem para redução dos atuais níveis de preço da geração existente, que já está, praticamente, toda alocada, e, até pelo contrário, a proposta dos consultores recomenda aumentar o nível das tarifas atualmente praticadas.


O nível de competitividade do mercado de geração será definido pelo número de empresas em condições de disputar concessões novas ou mesmo empreender na expansão da oferta de energia elétrica ao País. Não afeta, portanto, a competitividade do mercado a existência de empresas que já disponham de capacidade instalada de geração (sobretudo hídrica). O que irá definir a participação dessas empresas na expansão da geração e transmissão, serão suas condições técnicas e econômico-financeiras para participar e competir nos novos empreendimentos.


Diferentemente do que vem recomendando no Brasil, a própria Coopers & Lybrand, em conferência proferida em Chicago, em abril deste ano, levanta a hipótese da verticalização dos negócios ser a estratégia vencedora para empresas elétricas em mercados competitivos de eletricidade, que se caracterizem por apresentar livre acesso à rede de transmissão e liberdade de escolha do consumidor; isto é, exatamente, o que se propõe para o novo Setor Elétrico brasileiro.


Relaciona ainda o conferencista algumas fusões de empresas nesses segmentos, tais como: Enron & Portland General Electric; Houston Industries & NorAm Energy; Texas Utilities & Ensearch; NGC & Destec. Alerta, com o que também concordamos, para o fato de que esta não é a “velha integração monopolista, mas sim uma estratégia voltada para o futuro, onde se terá mercados abertos e competitivos.


No Brasil, já temos mais de um exemplo dessa verticalização no setor elétrico: a IBERDROLA, da Espanha, já detém participação na CEG e RIOGÁS, no Rio de Janeiro, e na COELBA, na Bahia; a TRACTEBEL, da Bélgica, onde é uma multi-concessionária (eletricidade, gás, transporte etc.), busca adquirir usinas hidráulicas; a ENRON atua na construção do gasoduto Brasil / Bolívia, na importação de energia da Argentina e em diversos projetos de usinas térmicas.


Nenhuma dessas empresas é de pequeno porte, em verdade, todas são equiparáveis ou até maiores do que as maiores empresas brasileiras do setor; são elas os verdadeiros competidores presentes em quase todos os processos de privatização e de expansão: EDF (estatal francesa com potência instalada de 101.000 MW, quase duas vezes toda a potência instalada hoje no Brasil); SOUTHERN (EUA, com 43.000 MW, 4 vezes maior que a maior concessionária brasileira); HOUSTON, AES e EL PASO (EUA); IBERDROLA e ENDESA (Espanha); TRACTEBEL (Bélgica); todas maiores que a maior empresa concessionária do País.


O Brasil dispõe de mais de 200.000 MW de potencial hídrico a explorar, algo como 4 vezes toda a capacidade instalada atual, e, por outro lado, até agora, não se identifica (ou se divulga) potencial de combustível fóssil ( petróleo e, principalmente, gás natural) ou de carvão para produção de eletricidade, estando os preços de produção de energia nuclear ainda bem acima das demais alternativas.


Desta forma, entendemos que a manutenção da integridade de FURNAS é essencial para a implementação da competitividade, uma vez que além das empresas estrangeiras, anteriormente citadas, grandes empresas permanecerão verticalizadas (ainda que suas atividades venham a ser separadas em subsidiárias sob uma mesma holding), como a CEMIG, COPEL e a CESP.


– O PROBLEMA DA EXPANSÃO DA OFERTA DE ENERGIA


O modelo proposto pela Coopers & Lybrand, no nosso entender não resolve o principal problema do setor elétrico brasileiro, qual seja, garantir a oferta de energia; além disso sua proposta inicial de trabalho contém reflexões, das quais julgamos oportuno destacar a seguinte:


“A demanda de energia no Brasil continua a crescer rapidamente e o país não tem nenhuma capacidade energética excedente. Reformas iminentes introduzem incertezas e tendem a atrasar as decisões. O Brasil não pode suportar interrupções no seu investimento energético. Contrastando com esta situação, o Reino Unido, por exemplo, registrava quase um crescimento zero da carga e dispunha de uma ampla capacidade de reserva quando iniciou a reforma. Com efeito, a extensão da capacidade de reserva foi um dos sintomas do desempenho do setor de propriedade pública que convenceu o governo do Reino Unido sobre as vantagens da privatização. Na Europa Central e no Leste, ajustamentos estruturais de suas economias levaram a uma queda de demanda de 25-30%, criando uma oportunidade conveniente para se tentar organizar as reformas do setor energético, antes da necessidade de construção de novas unidades geradoras. O Brasil não apresenta tais condições, portanto não se pode dar a esse luxo”. (grifos nossos)


O grande desafio na fase de transição é assegurar o atendimento ao crescente mercado de energia elétrica em níveis de qualidade que permitam o desenvolvimento econômico e social do país. De fato, as dificuldades vislumbradas no suprimento de energia, no horizonte decenal, exigem a agregação de geração adicional aos projetos emergenciais, hoje em consideração no Setor, que compreendem usinas termelétricas, interligações entre sistemas geradores existentes e a importação de energia de países vizinhos.


Embora se considere que a expansão térmica possa ser adotada como solução emergencial para enfrentar o descompasso entre instalação de geração e crescimento de mercado a curto prazo, não é estratégico que se adote tal política indefinidamente. A disponibilidade interna de combustíveis é limitada, e sua importação impacta desfavoravelmente o equilíbrio de balança comercial brasileira.


A geração hidráulica torna-se, portanto, de importância estratégica para o país, garantindo-lhe maior independência em relação a fontes externas de suprimento de combustíveis e às oscilações de seus preços. Adicionalmente, constitui-se em forma de produção da energia indispensável ao crescimento econômico que deve ser estimulada, pois utiliza recursos renováveis, propiciando o desenvolvimento sustentável.


Existem ainda, no país potenciais hidrelétricos a explorar, a custos competitivos, que devem ser aproveitados antes de se recorrer à geração térmica como principal forma de expansão do sistema gerador.


A Coopers & Lybrand defende uma economia de mercado e o fim de subsídios em seu modelo. Inconsistentemente, recomenda a constituição de uma empresa estatal para financiar e assumir os riscos ambientais e geológicos dos novos projetos hidrelétricos, fundamentais ao Setor.


A integridade de FURNAS será fundamental para garantir a expansão da oferta de energia no Brasil, na medida em que se preserva uma das poucas empresas de porte suficiente para alavancar grandes projetos hidrelétricos, os quais ainda desempenharão importante papel no atendimento ao crescente mercado do país. Esse significativo crescimento de consumo é um dos fatores que distinguem o Brasil de outros países onde foi implantado o modelo de separação física da transmissão, com a consequente diminuição no porte original de suas empresas.


– AS COMPETÊNCIAS TÉCNICO-EMPRESARIAIS


A capacidade demonstrada por FURNAS para responder aos grandes desafios energéticos brasileiros fez com que sua presença se tornasse marcante na implementação de importantes missões estratégicas nacionais, em particular naquelas que requeriam elevada capacitação tecnológica e experiência na integração de múltiplas atividades e tecnologias, típicas dos grandes empreendimentos, tais como os de usinas hidrelétricas e transmissão em extra-alta tensão.


No que diz respeito à capacitação para construir usinas hidrelétricas é necessária a integração de múltiplos serviços e especializações tais como:


– Estudos de inventário de bacias; estudos de viabilidade de opção de localização e de planta; projetos básico e executivo; estudos de hidrologia e de modelo reduzido; especificações técnicas de equipamentos e de obras; contratação de obras; serviços e fornecimentos; gerenciamento da obra; inspeções técnicas; desapropriações e relocações; projetos e gerenciamento de atividades de meio ambiente; comissionamento de máquinas e subestações das usinas; são atividades típicas de um projeto hidrelétrico, que envolvem e requerem a integração de centenas de agentes: projetistas; consultores; empreiteiras; fabricantes de equipamentos e materiais; prestadores de serviços; órgãos públicos: federais, estaduais e municipais; entidades não governamentais e de representação da sociedade, etc.


As grandes concessionárias criaram competência, ao longo dos últimos 40 anos, nesse tipo de integração. Desmontar a lógica dessas empresas, em que se sustenta essa capacitação, sinaliza perda de competitividade global do Setor, contrariando, portanto, os objetivos do Governo e da reestruturação.


No que diz respeito à transmissão, vale observar o exemplo de ITAIPU, onde além dos requisitos tecnológicos pioneiros no Brasil e no mundo (750 kV em corrente alternada e 600 kV em corrente contínua com potência de 6.300 MW), sua viabilização implicou em garantir a efetividade do esforço da construção da então maior hidrelétrica do mundo e viabilizando a interligação eletro-energética das Regiões Sul e Sudeste. Esta mesma competência está sendo agora utilizada para garantir a efetivação do projeto de interligação dos Sistemas Norte-Nordeste e Sul-Sudeste.


FURNAS não é constituída apenas de usinas e sistemas de transmissão, mas é também um conjunto integrado e eficaz de reconhecidos centros de excelência em áreas afins, tais como:


– projetos e estudos de meio-ambiente;
– medidas elétricas;
– tecnologia de solos;
– concreto;
– hidrometria (meteorologia);
– modelos reduzidos;
– sistemas de comunicação, supervisão e controle;
– simulação de sistemas de transmissão.


A atualização permanente e o desenvolvimento desse núcleos de competência tecnológica só se torna viável em face da dimensão empresarial e da característica multisetorial de FURNAS.

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