Helder Queiroz (*)
O Instituto Ilumina completa quarenta anos de atuação independente e atenta sobre as questões-chave do setor de energia no Brasil. Ao longo desse longo período, o Instituto Ilumina teve que, de forma contínua, adaptar a agenda de reflexões sobre a evolução e desenvolvimento do setor energético. Isto foi decorrência de uma série de transformações observadas, por um lado, nos planos tecnológico, econômico e institucional. Por outro lado, tais transformações, numa via de mão dupla, condicionaram e foram influenciadas por mudanças nas esferas internacional, nacional e setorial, as quais exigiram a permanente atualização e o aprofundamento do conhecimento especializado do setor.
Não há nada de trivial neste esforço bem-sucedido de análises sustentadas pelo Instituto Ilumina durante tanto tempo. Este texto busca, de forma sumária, ilustrar os desafios de reflexão que cada uma das quatro décadas impôs aos trabalhos do Instituto.
1986-1996: Interseção das Crises Macroeconômica e Setorial
O início das atividades do Ilumina coincide com a fase aguda da crise macroeconômica – hiperinflação, dívida externa, baixo crescimento econômico, desequilíbrio do balanço de pagamentos – com a crítica situação financeira e institucional do setor elétrico brasileiro, evidenciando a necessidade de se examinar atentamente a dimensão macroeconômica dos problemas energéticos.
Naquele momento, os problemas eram, além de numerosos, de extrema relevância. Questões como a necessidade de investimento das empresas elétricas e da Petrobras, a dependência da importação do petróleo, os aspectos institucionais relacionados com o programa nuclear brasileiro, o impacto da política de preços dos energéticos sobre as taxas de inflação e a alternativa de substituição de derivados aberta com o Proálcool (Programa Nacional do Álcool) – revertido com a queda dos preços internacionais do petróleo a partir 1986 – constituíam uma agenda de trabalho desafiadora, mas extremamente estimulante.
Em especial, a combinação das duas crises impactou fortemente a estrutura de financiamento do setor elétrico brasileiro. Parece claro que o início da crise financeira do setor elétrico foi marcado por fatores exógenos. Contudo, o agravamento dessa crise revelou diversas falhas organizacionais ligadas à gestão econômico-financeira e à lógica de planejamento dos investimentos. A dificuldade de adaptação das empresas elétricas à conjuntura internacional e nacional ao longo dos anos 1980 não pode ser ignorada como fator explicativo para o agravamento dessa crise. O contexto da segunda metade dos anos 1980 era então caracterizado por: alto endividamento, racionamento de crédito internacional, autofinanciamento baixo (devido ao controle das tarifas públicas como instrumento de política anti-inflacionária) e uma difícil situação fiscal do Estado. É bem verdade que as previsões de demanda, elaboradas nos anos anteriores, não se confirmaram em função da recessão dos anos 1980
Assim, a primeira década o Instituto Ilumina serviu para consolidar aquele que seria o seu eixo central de reflexões e contribuições de análise: um olhar para o setor de energia privilegiando o tema da segurança do abastecimento, a importância do papel do Estado, especialmente na coordenação de implementação das atividades de planejamento e política energética.
A partir da década de 1990, na esteira dos programas de estabilização macroeconômica (Plano Real) e de reforma do Estado, tem início uma nova fase da indústria elétrica brasileira, exigindo a adequação da agenda do Instituto Ilumina, com a necessidade de iniciar o acompanhamento de reformas liberais na indústria elétrica em outros países e a examinar sua influência para as mudanças setoriais no Brasil.
1996-2006: Erros e Acertos das Reformas Institucionais, Estruturais e Patrimoniais
No Brasil, as experiências internacionais influenciaram a agenda de reestruturação do setor de energia. O argumento central estava articulado com a falta de capacidade de financiamento das empresas estatais. Assim, caberia aos novos operadores privados a missão de recuperar o nível de investimentos, eliminando os gargalos de crescimento dos demais setores da economia.
Como em todos os países que empreenderam reformas no setor elétrico, a entrada de capitais privados, especialmente via privatização de ativos, e a eficácia de um novo modelo dependem de mudanças institucionais e estruturais no setor elétrico. No caso brasileiro, os objetivos da reforma, preconizando uma redução da participação estatal, eram basicamente: a) aumento do nível de investimentos em geração e transmissão, em decorrência da elevada taxa de crescimento da demanda; b) introdução de mecanismos de concorrência, a qual deveria, segundo os formuladores de política à época, produzir impactos sobre a redução dos custos e dos preços/tarifas, em termos reais e c) melhoria da qualidade do serviço.
Não obstante a forte influência da experiência britânica de reforma nas indústrias energéticas, é evidente que transposição de um país a outro (s) encontra obstáculos de implementação dados os distintos marcos legais, jurídicos e regulatórios, bem como diferentes estruturas de mercado.
Tais obstáculos produziram fortes incertezas com relação à evolução institucional e o rumo das reformas estruturais, institucionais e regulatórias. Neste registro, cabe notar que as reformas envolveram, nesse período, a criação das agências reguladoras de energia: Aneel e ANP.
No caso da indústria de petróleo, a tarefa principal de regulação consistiu na organização de leilões para a concessão de novos blocos petrolíferos, visando ampliar o número de empresas operadoras e consorciadas no segmento upstream.
No caso do setor elétrico, a própria atuação da Aneel em sua fase infante, esbarrou nas dificuldades de implementação de um modelo e de uma agenda liberal. A principal prova da falha do desenho institucional proposto foi o racionamento de eletricidade estabelecido em maio de 2001. O contexto de “reformas não acabadas” e um recém criado e inoperante Conselho de Política Energética (CNPE) gerou, como mencionado, incertezas quanto às condições econômico-financeiras necessárias ao desenvolvimento de novos projetos de investimento. Nesse contexto de incerteza, tanto os novos entrantes privados como as empresas públicas retardaram a implementação de novos investimentos. Assim, quando a situação da oferta se agravou, as instituições encarregadas de dar uma nova governança ao setor elétrico brasileiro não foram capazes de mobilizar os recursos necessários para enfrentá-la. Claramente, os problemas de coordenação – entre o Ministério de Minas e Energia, os demais Ministérios da área econômica, as agências responsáveis pela regulação de energia elétrica (ANEEL), gás natural (ANP) e águas (ANA), o ONS e o CNPE e o CCPE – impediram a identificação, em tempo hábil, dos sinais sobre a gravidade da crise.
Com a mudança de governo, a partir de 2003, a agenda de energia também se transformou e caminhou na direção, sempre defendida pelo Instituto Ilumina, de fortalecer o planejamento energético e os instrumentos de segurança do abastecimento de energia. Para tal, teve papel importante a criação da EPE (Empresa de Pesquisa Energética) e a aprovação de um novo modelo institucional de contratação de eletricidade, utilizando leilões com uma dupla função: assegurar mecanismo de competição e firmar contratos de longo prazo, além da instituição dos ambientes de mercado regulado e livre.
2006-2016: Pré-Sal e a Transformação do Modelo Predominantemente Hidráulico
A partir da terceira década do Instituto Ilumina as questões-chave das indústrias de energia se tornaram ainda mais desafiadoras. Fatores como as mudanças tecnológicas, a urgência climática, a ampliação de players no setor de energia, bem como a necessidade de revisar políticas energéticas nacionais e instrumentos de regulação passaram a ser a tônica num mundo cada vez mais complexo.
Nesse momento, a indústria de petróleo no Brasil alcançou o objetivo de autossuficiência, perseguido desde o primeiro choque de preços em 1973; além de se colocar como exportador líquido relevante de petróleo bruto.
No setor elétrico, as dificuldades de consolidar um modelo de geração hidrotémico que começara a se desenhar nos anos anteriores, agravado por uma forte estiagem em 2014 e 2015 produziram uma nova crise setorial. Algumas consequências negativas e importantes derivadas desse contexto merecem ser sublinhadas: i) desequilíbrio econômico-financeiro e aumento da inadimplência de agentes setoriais; ii) uso (uma vez mais!) de recursos do Tesouro e aumento do déficit público visando sanear a situação econômico-financeira das empresas elétricas; iii) ampliação dos custos de geração com despacho maior de centrais térmicas; iv) aumentos tarifários superiores à inflação e v) redução do consumo de energia elétrica em razão dos novos patamares tarifários e da recessão econômica observada em 2015.
A desarticulação dos fluxos financeiros foi coberta, num primeiro momento, com recursos do Tesouro. Esta lição deveria ter sido aprendida com a crise financeira dos anos 1990. O financiamento setorial via aportes do Tesouro, como alertado no âmbito do Ilumina, não resolve o problema setorial e gera distorções de natureza fiscal e macroeconômica.
Cabe sublinhar o início de transformações estruturais, nesse período da geração de eletricidade no Brasil. O crescimento forte da demanda e as crescentes restrições – técnicas, econômicas, institucionais, ambientais e políticas – à construção de grandes reservatórios foram alterando a natureza da “hidrotermicidade”. A drástica redução da capacidade de regularização dos nossos reservatórios foi mudando a natureza do nosso problema. A manutenção de uma gestão do sistema que coloca as hidrelétricas e seus reservatórios como a grande linha de sustentação da garantia do suprimento e da modicidade tarifária, com as térmicas entrando simplesmente para cobrir a falta esporádica de chuvas, se revelou insustentável. A perda de capacidade de regularização dos reservatórios fez com que as térmicas passassem a atuar de forma cada vez menos esporádica e com custos maiores devido à necessidade de importação de GNL. A maior continuidade operacional passou a ser um problema para o sistema, na medida em que essas térmicas não foram desenhadas para essa função.
Enfim, a estratégia inadequada ao novo contexto gera uma série de inconsistências que vão desestruturando o setor tanto em termos técnicos, econômicos, institucionais e regulatórios. A mudança de governo com o impeachment da Presidente Dilma Roussef trouxe ainda mais instabilidade pela tentativa de retomada da agenda liberal dos anos 1990, num contexto novo e que, tal como inúmeras vezes destacado pelo Instituo Ilumina, não foi compreendido pelos governos seguintes.
2016-2026: A Grande Transformação Energética e seus Desdobramentos para as Políticas Energéticas
Ao longo desta última década, a crise climática tem pautado a revisão das estratégias empresariais, as escolhas dos consumidores e o papel do Estado no que concerne a evolução das indústrias de energia. A fundamental necessidade de conciliação dos objetivos de segurança energética e de redução de emissões de gases de efeito estufa constitui o ponto focal dos debates atuais sobre as políticas energética e ambiental.
Embora com condições de contorno futuras indefinidas, é possível inferir que as bases tecnológicas, econômicas, políticas e institucionais serão muito diferentes daquelas que presidiram a construção, a expansão setorial e os padrões de produção e consumo de energia por mais de um século.
Nesta perspectiva, os trabalhos recentes do Instituto Ilumina colocaram um olhar atento sobre essas transformações. Embora reconhecendo, por exemplo, que o papel crescente das energias renováveis vem cumprindo para endereçar respostas aos problemas da geração observados anteriormente, o Instituto sempre alertou para a necessidade de correção de distorções que o aumento da capacidade de geração fotovoltaica e eólica podem gerar, como o problema de curtailment, e para a importância de um regime de incentivos adequado para ampliação e fortalecimento do segmento de transmissão de eletricidade.
Assim, embora com condições de contorno futuras indefinidas, é possível inferir que as bases tecnológicas, econômicas, políticas e institucionais serão muito diferentes daquelas que presidiram a construção, a expansão setorial e os padrões de produção e consumo de energia por mais de um século. A agenda de longo prazo está aí colocada e a efetiva incorporação do driver ambiental irá, sem dúvida, nortear a reorientação das políticas energéticas nacionais.
E o caso brasileiro não é uma exceção. Em particular num ano eleitoral e de enfraquecimento das instituições, espera-se que um novo governo lance bases mais concretas para a solução de importantes questões institucionais, para as escolhas e decisões de política pública e para a correção de uma série de problemas remanescentes da falta de uma visão de longo prazo mais robusta.
Muito poderia ser escrito ainda sobre a evolução do setor de energia no Brasil e de como o Instituto Ilumina necessitou se capacitar, se atualizar e se adaptar para promover análises consistentes. No entanto, como mencionado nas primeiras linhas desse texto, este é uma pequena fotografia de um longo percurso de estudos e atuação.
A visão crítica, técnica e, porque não dizer, provocadora do Instituto Ilumina segue com o mesmo norte desde 1996, ressaltando a importância da segurança do abastecimento e dos instrumentos de planejamento e política energética integrados. Tais ideias são provocadoras no melhor dos sentidos, pois provocam uma reflexão sobre os caminhos, especialmente em matéria de políticas públicas e estratégias empresariais a serem trilhados na busca de soluções para os desafios impostos, por um lado, pela urgência climática. Por outro, a importância do setor de energia para o desenvolvimento sócio-econômico e ambiental e para a redução das desigualdades no Brasil sustentaram (assim continuarão, sem dúvida!) os pilares de ação do Ilumina.
É responsabilidade do Estado ter um olhar mais atento e maior capacidade de planejamento, decisão e implementação de medidas que permitam, de fato, maximizar o potencial de vantagens comparativas e competitivas que o setor de energia pode proporcionar ao país. Contudo, os espaços de intervenção governamental, divididos em políticas, planos e programas se multiplicaram. O Brasil, em diferentes governos, tem se revelado fértil na criação de iniciativas e programas. Muitos deles sendo inclusive sobrepostos. Entretanto, a capacidade de implementação, monitoramento e, sobretudo, avaliação dos resultados de diferentes ações governamentais ainda é precária.
Nesse sentido, será crucial a adoção de novos instrumentos de coordenação institucional e inter-institucional de políticas públicas, planos e programas governamentais buscando harmonizar objetivos transversais, por exemplo, às políticas energética, ambiental, industrial e tecnológica.
(*) Professor Titular do Grupo de Economia da Energia/Instituto de Economia/UFRJ
