Estado de São Paulo
Domingo, 11 de novembro de 2001
O futuro da energia elétrica no BrasilPassaram-se seis meses desde que publicamos aqui no Estado (6 de maio) um artigo sobre a crise, a reforma e o futuro da energia elétrica no Brasil.
Naquela época, consideramos quase uma obrigação vir a público com nossos comentários sobre a crise. Com a visão de quem participou ativamente, seja da formulação, seja da execução, seja ainda da operação do sistema elétrico, segundo o modelo cujas bases foram progressivamente construídas a partir da década de 50.
O nosso texto de então trazia um sentimento de tristeza com a subseqüente evolução negativa, acentuada na segunda metade da década de 90. Continha também a preocupação com o futuro, diante das dificuldades que se apresentavam na implementação da reforma, sobretudo porque não parecia que estivéssemos conseguindo colocar de pé o novo modelo.
Hoje, ao escrevermos este segundo artigo sobre o mesmo tema, a preocupação se acentua, quando observamos que o País ainda não identificou o caminho que possa assegurar o sucesso na implementação do novo modelo. Requerem-se para isso opções e decisões abrangentes de governo que dependem de coordenação interministerial. Esta, infelizmente, faz falta no atual governo e constitui uma das principais causas da dificuldade inicial da reforma, marcada pelas desavenças entre os ministérios da Fazenda e de Minas e Energia e a Eletrobrás e o BNDES, em torno dos objetivos conflitantes, de cortar investimentos do governo e de fazer a reforma do setor elétrico, e a reforma patrimonial do Estado, por meio da privatização de empresas.
A única tentativa de elaboração de uma proposta de Política Nacional de Energia de que temos notícia ocorreu no âmbito da Secretaria de Energia do Ministério de Minas e Energia (MME), sendo concluída em novembro de 1998.
Não passou de um texto para discussão, que não chegou a ser encaminhado ao Conselho Nacional de Energia, o qual, por sua vez, ainda não havia sido constituído, embora já estivesse criado por lei de 1997.
Contribuição decisiva – Desde o tardio reconhecimento pelo governo, MME e Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), de que havia chegado a crise, prevista por vozes abalizadas do setor elétrico, da industria e da universidade, desde 1998, não foram na realidade enfrentadas as dificuldades essenciais da transição para o novo modelo institucional. O governo veio tomando tão somente medidas de emergência para administrar o desabastecimento. A crise não foi mais grave por dois motivos:
– Em primeiro lugar, a pronta e positiva resposta da sociedade à solicitação de auto-restrição do consumo; – Em complemento à retração econômica do País, neste segundo semestre, que induziu crescimento modesto da demanda de eletricidade pelo setor produtivo.
A contribuição da sociedade não parou aí, e se intensificou sob a forma de críticas à condução da política energética e de análises e propostas construtivas, incluindo-se as do nosso já mencionado primeiro artigo.
Ao se encerrar o primeiro semestre de administração da escassez, foi possível evitar medidas mais drásticas nas Regiões Sudeste e Centro-Oeste, muito embora ainda sem perspectivas de um possível reenchimento dos reservatórios. O mesmo não aconteceu, infelizmente, no Nordeste, onde a situação é gravíssima.
Enquanto isso, o governo demonstra a maior dificuldade de resolver tempestivamente os problemas de fundo que vêm se apresentando, com especial destaque para a cadeia das questões do câmbio, do preço do gás, da tarifa da eletricidade e de novas definições para o papel da energia nuclear e do carvão nacional, com desnecessário atraso nos programas de termoelétricas.
Pontos críticos – Nestes seis meses desde que fizemos a nossa primeira revisão, destacaram-se, a nosso ver, quatro questões na implantação da reforma.
Acima de tudo surge o imprudente encaminhamento da reforma sem atentar para a advertência formal dos consultores, feita em 1996, segundo a qual a implantação do mercado competitivo só poderia se dar num quadro de ampla oferta de energia. Propuseram inclusive um plano de emergência (Urgent Action Plan) que, infelizmente e por vários motivos que não cabe aqui recapitular, não foi executado. Procurou-se implantar a reforma em clima de escassez de oferta. Deu no que deu.
Mas, além da cronologia inadequada, a própria concepção do mercado atacadista de energia MAE, constitui ponto crítico de todo o projeto. Não foi feliz esta parte da reforma, inclusive em virtude da controversa definição dos valores normativos para as contratações e pela norma de fixação do preço do mercado "spot" de energia.
Além disso, a sua dimensão inicial ficou muito restrita em decorrência dos contratos iniciais compulsórios entre geradores e distribuidores. Finalmente sobre o Mercado Atacadista de Energia (MAE) incidiram ainda as conseqüências do atraso de Angra 2, agravadas pelo tratamento dado às restrições de oferta na redação do anexo 5 dos contratos iniciais. Tornou-se necessária, por fim, uma intervenção da Aneel no MAE, que veio abalar o próprio princípio do mercado livre.
Não foi resolvida também a adaptação do nosso original sistema hidrotérmico para o novo modelo. No anterior, assegurava-se, de forma centralizada, disponibilidade térmica a carvão e óleo para compensar parte das variações da pluviometria, através da diluição dos gastos com combustíveis na tarifa de todos os consumidores do sistema integrado.
Optou-se pela supressão progressiva desse sistema, mas não se colocou outro em seu lugar, apesar de se saber que, em qualquer hipótese sobre a expansão da capacidade geradora, as hidrelétricas ainda serão dominantes, por muito tempo.
Finalmente, e em conseqüência de várias indefinições do novo modelo, mas principalmente por causa da descentralização das responsabilidades, antes assumidas pela Eletrobrás, quanto aos riscos hidrológicos, cresceram as incertezas para as empresas, o que vem limitando a uma escala insuficiente a entrada do capital privado.
A crise de desabastecimento veio dramatizar essa deficiência, que ainda não mereceu proposta prática de solução. Vinculada à contingência de caráter permanente, encontram-se outras, de caráter emergencial, compreendendo a da forma de promover o reenchimento dos reservatórios, a quem atribuir a responsabilidade e o custo da produção da energia a ser estocada. Não estão, enfim, definidas com clareza as responsabilidades dos agentes na garantia do atendimento das necessidades dos consumidores.
Devemos registrar que a todas essas dificuldades intrínsecas da transição se sobrepõe a incapacidade de se alcançarem, na administração pública, as decisões operacionais na hora oportuna. Assim é que persistem há mais de ano as indefinições sobre a conclusão da obra da Usina Eletronuclear Angra 3, cujos equipamentos já estão comprados e estocados e da Usina Termoelétrica Candiota 3, em semelhante situação. Envolvidas em indefinição estão também as instalações a gás prontas e sem condição comercial de operar, como é o caso das Usinas Macaé Merchant e Eletrobolt, no Rio de Janeiro.
Além da emergência – Diante das atribulações decorrentes da crise, são poucos e sem grandes resultados os esforços no sentido de se pensar além da emergência.
As tentativas do Poder Legislativo estão concentradas na discussão do Projeto de Lei n.º 2.905 de 2000, que introduz muitas novidades em contra-corrente ao próprio espírito de reforma e alterações no modelo ainda em fase difícil de implantação. O projeto tem sofrido sucessivas emendas, e não trata das questões essenciais do impasse em que nos encontramos.
As tentativas do Poder Executivo de pensar além da emergência, de que o público tem conhecimento, foram três:
A primeira foi a instituição da "Comissão de Análise do Sistema Hidrotérmico de Energia Elétrica", em maio de 2001, que concluiu o seu relatório em julho, do qual só foram divulgadas as conclusões. Não se conhece a evolução subseqüente dos temas ali tratados nem se tornaram públicas iniciativas de implementação das correspondentes propostas.
A segunda é a iniciativa do grupo de trabalho "Revitalização do modelo do setor de energia elétrica", a cargo do BNDES. O que publicamente se conhece é o abandono da idéia de contratar consultoria específica para o tema.
A terceira decorreu da tardia instalação do Conselho Nacional de Política Energética, que havia sido regulamentado em novembro de 2000, depois de três anos no limbo. Tem-se notícia, por meio do site do MME na Internet, de resoluções tópicas, tomadas na terceira reunião, de agosto de 2001, entre as quais estudos sobre a integração com países vizinhos. Não há nenhuma menção à elaboração de política nacional de energia.
Os que lidaram com o setor elétrico e outros serviços de infra-estrutura física de um país que precisa desenvolver-se sabem que é fundamental pensar no longo prazo. No entanto, tornou-se difícil manter esse rumo em um ambiente dominado pela visão financeira, que procura sempre encurtar o prazo. É por esse motivo que consideramos indispensável, antes de tudo, adquirir coerência nas definições que atendam, na medida do possível, aos diversos objetivos estratégicos nacionais.
Revisão de diretrizes – Antes de se considerarem aperfeiçoamentos da reforma do setor elétrico e as características que deverá assumir uma futura política nacional de energia, será necessário admitir que algumas diretrizes gerais da reforma geral do País, desenvolvida na década de 90, devam ser revistas. Torna-se necessário adequá-las à nova realidade, em razão da rica experiência recentemente vivida.
Entre as diretrizes nacionais que maior influência têm sobre a política de energia, cabe registrar a intransigente opção pela redução do Estado, sem o mesmo cuidado com a sua substituição, bem como pelo exagero na extensão possível dos mercados competitivos.
Da conjugação dessas diretrizes decorreu a proibição de investimentos em geração e, principalmente, em transmissão, com recursos próprios, de Furnas, Chesf e Eletrobrás, que poderiam ter contribuído para assegurar aquela abundância de oferta requerida pela implantação de modelo crescentemente privado e competitivo, no período cheio de incertezas da transição. No entanto, a existência de empresas estatais não é incompatível com o regime de livre mercado energético, como observado em vários exemplos externos.
A insistência na redução da presença do Estado resultou também em artifícios para a construção, pelo setor privado, de empreendimentos de transmissão com recursos do próprio Estado.
Em reforço a essa orientação ideológica da política econômica, oriunda da batalha contra a inflação, foram privilegiados os aspectos monetários e fiscais, relegando a segundo plano as questões da economia física, nelas incluída o suprimento de energia elétrica. Manteve-se, todavia, uma estreita visão restritiva em relação a investimentos públicos mesmo depois de atingida a estabilidade. Dela resultou que, por causa das metas de superávit fiscal, estabeleceu-se uma cadeia de eventos compreendendo insuficientes investimentos em geração e transmissão, insuficiente oferta de eletricidade, desabastecimento, racionamento, redução do produto físico e da própria arrecadação fiscal, com efeito final negativo sobre a meta inicial do superávit intransigentemente defendida.
Conclusão – Como resultado da revisão que ora fizemos não nos parece ter havido progresso na definição de novos rumos da reforma com visão de longo prazo. Estamos ainda presos às providências de emergência, e mesmo nesse domínio são muitas e graves as questões pendentes.
Parece-nos urgente corrigir a dispersão de autoridade, reduzindo o excessivo número de órgãos governamentais e revitalizando o MME e a Eletrobrás, hoje restringidos na sua capacidade de ação. Mas isso pode ser feito dentro das linhas gerais da reforma do próprio Estado, que está em curso, porém sem os exageros dos conceitos de Estado mínimo e dos mercados competitivos, que acabaram por acarretar elevados riscos para o setor privado. Há, portanto, que admitir que o Estado deverá intervir nos projetos de geração hidrelétrica de grande porte, especialmente na fase de pré-investimento, e nos troncos de interligação que visam principalmente à segurança operacional e à garantia de suprimento.
Há que se aprovar com urgência uma política energética nacional que sinalize, para as agências do governo e para o setor privado, o rumo que se deseja seguir. Em pauta, deverão estar a matriz energética, com as fontes interna e importada, a estrutura e a organização do mercado e a atribuição de responsabilidades pela garantia final do atendimento à sociedade.
Simultaneamente, há que se dedicar atenção prioritária do mais alto escalão do governo federal, em estreita colaboração com as lideranças do Legislativo, no sentido de dar solução aos conflitos internos que estão dificultando o aperfeiçoamento do sistema elétrico.
Tudo isso será imediatamente necessário se quisermos diminuir o risco do desabastecimento além de 2003, principalmente para que o Brasil possa retomar a rota do crescimento econômico, como a maioria da sociedade espera.
Assinam este artigo, especial para O Estado de S. Paulo: Antonio Dias Leite e Mauro Thibau, ex-ministros de Minas e Energia, e Mario Penna Bhering e José Luís Alqueres, ex-presidentes da Eletrobrás. Os autores agradecem as contribuições do prof. Adilson de Oliveira e de Túlio Cordeiro de Melo, bem como as sugestões de Evaldo Melo da Paz e Getulio Lamartine de Paula Fonseca.
