DEBATE – CLUBE DE ENGENHARIA DO RIO DE JANEIRO
Rio de Janeiro, 01 de dezembro de 2012
Eng. José Antonio Feijó de Melo
Senhoras e Senhores
Inicialmente gostaríamos de agradecer ao Clube de Engenharia do Rio de Janeiro pela oportunidade de trazer ao debate a posição do ILUMINA sobre esta questão das concessões no setor elétrico brasileiro, que neste momento se reveste da maior importância para o nosso País.
Antes de mais nada, queremos salientar que, tendo em conta as peculiaridade próprias dos serviços de energia elétrica e em particular o seu caráter de absoluta essencialidade para todos os setores da sociedade, equivale a dizer para toda a população, nós que fazemos o ILUMINA entendemos que a prestação desse serviço mediante concessão tem de ser realizada sob o princípio e objetivos básicos do pleno atendimento ao interesse público, na mais ampla acepção do termo, aí considerados seus múltiplos aspectos.
Dentro desta perspectiva, é evidente que cabe ao poder público, na qualidade de poder concedente, definir as regras e as condições segundo as quais as concessões serão outorgadas, de forma a que se possa alcançar os fins desejados, isto é, a satisfação do interesse público.
Aqui, é necessário explicitar com a devida clareza que os objetivos fixados para as concessões são de caráter permanente. Assim, recai sobre o poder público também a responsabilidade direta de acompanhar a evolução dos serviços concedidos e introduzir as necessárias modificações na legislação sempre que se constatar que o regime vigente, por quaisquer motivos, não mais está atendendo aos objetivos básicos de referência, tal como acontece atualmente.
Em outras palavras, isto significa que a questão das concessões no setor elétrico se constitui, de fato, numa questão de natureza política e que assim deve ser considerada. Objetivamente, queremos dizer que cabe sempre ao governo federal, naturalmente com o necessário respaldo do Congresso, a obrigação de interferir de modo efetivo para assegurar que a prestação do serviço público de energia elétrica se faça sempre em consonância com aqueles princípios previamente estabelecidos: vale a pena repetir, a satisfação do interesse público.
Note-se que aqui não estamos apenas emitindo uma opinião particular do ILUMINA. Não, na verdade estamos tão somente explicitando ordenadamente a forma como tudo sempre aconteceu na evolução do processo regulatório dos serviços de energia elétrica no Brasil e manifestando a nossa inteira concordância com esta prática.
Assim, a título de ilustração, vamos relacionar algumas das intervenções mais significativas feitas pelo governo federal sobre a legislação reguladora dos serviços elétricos nos últimos 100 anos, evidentemente à luz das concepções próprias de cada governo. Vejamos.
– Em 1907, quando em geral as concessões ocorriam no nível municipal, o governo federal encaminha projeto de lei ao Congresso Nacional, denominado Código de Águas, estabelecendo, entre outras medidas, a exclusividade da União para concessão dos serviços de energia elétrica e definindo regras para os aproveitamentos hidrelétricos. O Congresso jamais aprovou este projeto de lei.
– Em 1934, o Governo Revolucionário promulga o Código de Águas por meio de Decreto-Lei, instituindo o Modelo de Serviço Público para o setor elétrico, no qual estabelece a competência exclusiva da União para a concessão dos serviços, define as condições para os aproveitamentos hidrelétricos, implanta o regime do serviço pelo custo mais justa e garantida remuneração dos investimentos, extingue a chamada “cláusula ouro” nas tarifas e cria a fiscalização técnica, financeira e contábil do concessionário.
– Em 1974, o governo federal institui a Equalização Tarifária em todo o território nacional e cria a Reserva Global de Garantia, entre outras providências.
– Em 1993, o governo promove grandes alterações na regulação do setor, extinguindo a remuneração garantida e sua respectiva Conta de Resultados a Compensar, bem como a equalização tarifária e autoriza um encontro de contas intra-setorial e com o próprio Tesouro Nacional.
– Em 1995, o governo implanta no setor elétrico o Modelo de Mercado de base privada em substituição ao Modelo de Serviço Público então vigente, praticamente revogando o que restava do Código de Águas. Elimina o planejamento para a expansão do sistema, implanta o processo de privatização das estatais do setor, cria a ANEEL, o ONS e o MAE e aprova nova lei para concessão dos serviços com base no Art. 175 da Constituição, na qual inclui dispositivo que restringe a prorrogação ou renovação das concessões não previsto na Constituição e nunca antes existente na legislação do setor.
– Em 2003 e 2004 o governo introduz correções imprescindíveis ao funcionamento do Modelo de Mercado que então se encontrava praticamente travado. Entre outras medidas, restaura o planejamento da expansão com a criação da EPE e altera as regras de compra de energia pelas distribuidoras. Extingue o MAE e cria a CCEE, retira a Eletrobras e suas subsidiárias do PND, porém preserva a filosofia de mercado do modelo.
Como se vê, nestes últimos cem anos, sempre que o governo julgou necessário intervir na legislação do setor o fez. Naturalmente, supõe-se, com o objetivo de melhorar o seu funcionamento, embora nem sempre tenha acertado.
Ora, neste ponto cumpre-nos fazer uma pequena reflexão. O modelo e a legislação atuais do setor elétrico, implantados em 1995 e ajustados em 2003/2004, estão atendendo satisfatoriamente ao interesse público? Em outras palavras: de um modo geral, a população está satisfeita com a qualidade e as tarifas dos serviços prestados? Para nós, que fazemos o ILUMINA, a resposta é obviamente não.
O atual modelo mercantil com o seu arcabouço legal foi uma conseqüência da febre neoliberal que varreu o mundo nos anos 80 e 90 do século passado e levou o nosso País ao equívoco de copiar um modelo estrangeiro que não tinha, como não tem, nenhuma aderência ao nosso sistema de base hidrelétrica. Além disso, com ele a energia deixava de ser um serviço público essencial para se tornar uma simples mercadoria, cujos preços pouco ou nada têm a ver com os respectivos custos.
O resultado desta aventura não podia ser outro. O desastre. O primeiro problema foi o racionamento de 2001/2002, com a consequente desarticulação do setor que, para se rearticular, acabou exigindo o famoso “Acordão”, pelo qual os consumidores, que já tinham sofrido pela falta de energia, tiveram de pagar a conta: um adicional que somou mais de R$ 7,0 bilhões, além de mais um encargo pela chamada “energia emergencial”, lembram? Criou-se também um certo “Comitê de Revitalização do Modelo do Setor Elétrico”, mas que acabou exaurindo-se sem nada poder fazer para revitalizar o moribundo.
Na verdade, o que veio dar sobrevida a este modelo mercantil foram as alterações introduzidas em 2003/2004, conforme antes já nos referimos, as quais possibilitaram a sua operacionalidade, mas que infelizmente preservaram sua base mercantil.
O fato é que esta filosofia mercantil do modelo fez o setor elétrico passar a ser olhado apenas como um ambiente para a realização de “bons negócios”, onde os concessionários auferem lucros extraordinários, com rentabilidades inimagináveis em qualquer outro país, especialmente tratando-se de um serviço público essencial e de caráter monopolista. Um ambiente onde se permite a participação de intermediários que não produzem, não transmitem e nem consomem energia elétrica, mas que, como atravessadores, certamente ganham dinheiro que vai sair do bolso ou do caixa de alguém. Onde uma classe privilegiada de “consumidores livres”, diga-se de passagem, menos de mil grandes consumidores, usufruem tarifas proporcionalmente baixas, enquanto a grande maioria da população, muito apropriadamente chamados de “consumidores cativos”, pagam tarifas exorbitantes, das mais altas do mundo.
E ainda, um modelo onde cada novo empreendimento de geração ou transmissão constitui uma nova empresa que, na prática, entra com pequena parcela de capital próprio e vai procurar viabilizar a maior parte dos recursos necessários para as obras nos bancos oficiais. Como corolário, as empresas existentes praticamente não mais realizam reinvestimentos nos seus próprios sistemas e, assim, as suas respectivas geração interna de recursos (que no setor costuma ser elevada) acabam sendo carreadas quase que totalmente para a distribuição de dividendos aos acionistas. Não seria por acaso que a própria Eletrobras vem tentando implantar um programa de reestruturação tendo como objetivo declarado “a geração de valor para o acionista”. Caberia perguntar. E os consumidores?
A verdade é que a participação da iniciativa privada no setor elétrico, que originalmente se esperava constituísse uma nova fonte de aporte de capital para investimentos, na prática veio a representar um caminho de retirada constante de vultosos recursos do setor. Como resultado, os grandes empreendimentos somente se estão viabilizando através de generosos financiamentos do BNDES e da participação de estatais através das chamadas Sociedades de Propósitos Específicos.
Estes aspectos têm sido repetidamente ressaltados, em detalhes, pelo ILUMINA em diversas oportunidades, incluindo pronunciamentos públicos e artigos assinados por vários técnicos ligados ao nosso Instituto, podendo-se destacar, em particular, o livro de autoria do nosso companheiro Eng. Roberto Pereira d’Araujo, sob o título Setor Elétrico Brasileiro – Uma Aventura Mercantil, editado sob os auspícios do sistema CONFEA/CREA, em março de 2009, o qual aborda em profundidade toda esta questão.
O fato é que temos hoje um sistema elétrico cuja qualidade do serviço deixa muito a desejar, onde apagões se sucedem com freqüência acima do que seria aceitável, desde pequenos que atingem apenas áreas limitadas de algumas ruas ou bairros, até os grandes, envolvendo vários estados, com várias horas de duração; onde bueiros explodem nas principais cidades do País; onde a garantia geral de suprimento torna-se discutível, na hipótese de ocorrência de um período hidrológico crítico nas principais bacias hidrográficas; e pior, onde as tarifas ao consumidor final nos últimos anos passaram do grupo das mais baixas do mundo para o das mais altas, sem que haja nenhuma razão técnica que justifique.
Neste particular, os números apresentados no Estudo da FIRJAN, referentes às tarifas para o setor industrial, são irrefutáveis. E mesmo o documento da FIESP explicita logo no seu título que “A ENERGIA BRASILEIRA É UMA DAS MAIS CARAS DO MUNDO, QUANDO TEM TUDO PARA SER A MAIS BARATA”, traduzindo um fato que fala por si, com o qual, aliás, estamos de pleno acordo.
A situação para os consumidores comerciais e residenciais é igualmente absurda. Não se pode admitir como normal, por exemplo, que um consumidor de Olinda-PE pague tarifa (sem impostos) praticamente o dobro de um consumidor do mesmo porte da cidade de Houston – Texas.
Há de se reconhecer, portanto, que neste momento o setor elétrico brasileiro não está funcionando adequadamente, sobretudo quanto à questão tarifária. E assim, torna-se evidente que já está na hora do governo federal assumir suas responsabilidade e voltar a intervir no setor para recolocar o trem nos trilhos, como é de sua obrigação.
E se neste momento não houver condições políticas para uma intervenção mais profunda, como seria desejável, que pelo menos se promova a revogação desse absurdo dispositivo que obriga a reversão e conseqüente licitação de instalações cujas concessões vencem a partir de 2015, pelo simples fato de que antes já receberam uma prorrogação, sem sequer se examinar se tal medida atenderia ou não ao interesse público.
Esse dispositivo nunca existiu na legislação do setor elétrico nacional e somente foi introduzido pelo modelo de mercado em 1995. Por equívoco, ou inadvertência, deixou de ser revogado quando das modificações efetuadas em 2003/2004, pois nada mais é do que um “entulho neoliberal” que restou na legislação.
Seria ingenuidade imaginar que os atuais problemas do setor, em especial quanto às tarifas, pudessem ser resolvidos simplesmente com a licitação das concessões vincendas. Uma quimera que se tentou passar para a sociedade, mas que constitui um grande equívoco, como já foi demonstrado amplamente pelo ILUMINA.
Além do mais, seria inadmissível que patrimônios públicos como as usinas da CHESF e de FURNAS, entre outras, eventualmente viessem a ser entregues “de mão beijada” para exploração por particulares em proveito próprio que, ainda mais, passariam a exercer certo poder de controle sobre as águas de importantes rios como o São Francisco e o Grande. Isto, meramente porque existe um equivocado dispositivo de lei ordinária que, inclusive, já se mostrou inconveniente para os interesses do Povo.
Nenhuma sociedade tem obrigação de ficar presa a leis ordinárias que na prática tenham sido superadas pela evolução natural dos acontecimentos ou que não mais traduzam os seus verdadeiros interesses. Leis ordinárias são mutáveis e revogáveis, como acontece rotineiramente. A Constituição não se refere a prazos de concessão nem a impossibilidade de renovação ou prorrogação. Por isso, nada impede a revogação do referido dispositivo da lei das concessões que, além de tudo é estranho à tradição jurídica de mais de cem anos do nosso setor elétrico.
Não se tem noticia de nenhuma concessão no setor elétrico que tenha sido de fato revertida em função do término de prazo. Nos dois casos que foram tentados, no Rio Grande do Sul, em 1958, e em Pernambuco, em 1962, ambos por vencimento dos respectivos prazos de concessão, as questões foram parar na justiça e somente tiveram solução depois de um acordo celebrado entre os governos do Brasil e dos Estados Unidos, pelo qual a Eletrobras comprou as três empresas envolvidas, que pertenciam ao grupo AMFORP. No Rio grande do Sul a The Rio Grande Light and Power Sindicate, que operava em Pelotas e a Companhia de Energia Elétrica Rio Grandense (CEERG), de Porto Alegre, enquanto em Pernambuco era a Pernambuco Tramways and Power Company, que detinha concessão para o Recife.
Ninguém se iluda, a eventual manutenção da tal regra e uma conseqüente licitação das concessões vincendas não garantiria redução tarifária para os consumidores. Cálculos detalhados já demonstraram que os efeitos imediatos seriam insignificantes e transitórios. Melhores resultados poderiam ser obtidos simplesmente com decisões gerenciais do governo federal usando seu poder de acionista controlador da quase totalidade das empresas atingidas pelo fim dos prazos de concessão.
Não nos esqueçamos que em 1995, quando da implantação do modelo mercantil e do início das privatizações acenava-se justamente com a redução de tarifas que adviria da competição e do suposto aumento da eficiência do modelo de base privada. O resultado real há muito que sabemos.
Em resumo, por tudo que acabamos de expor, reafirmamos a nossa posição. O governo federal tem a obrigação de promover os necessários ajustes na legislação atual do setor elétrico, particularmente com relação à prorrogação das concessões por tantas vezes quantas convierem ao interesse público, de modo a se preservar o verdadeiro interesse nacional, traduzido pelos interesses de todos os consumidores.
Muito Obrigado.
