Eugênio Macedo Dutra, da Conexão Energia: Licitação ou prorrogação de concessões do setor elétrico brasileiro – questão de Estado
Busca do equilíbrio não é papel apenas de quem, em última instância, deva decidir. É responsabilidade de todas as partes envolvidas, que tem de ser convocadas e se fazer presentes na construção da solução
Eugênio Macedo Dutra, da Conexão Energia, Artigos e Entrevistas Agência CanalEnergia
O setor elétrico, especialmente o brasileiro, é reconhecidamente complexo, seja na tecnologia envolvida, seja na legislação e regulação associada. A cadeia de valores do setor compreende negócios e agentes de interesses no mais das vezes antagônicos, que competem entre si. Por exemplo, aos consumidores interessa a tarifa de energia mais reduzida possível, enquanto para as geradoras, vender por preços que maximizem seu lucro está entre os objetivos primordiais. Mesmo ao governo (poder concedente), na busca da modicidade tarifária, diretriz da presente política energética, sobram dificuldades no desempenho do papel de mediador dos interesses dos diversos agentes.
A partir de 2015, vencem os prazos de concessões de distribuição, geração e transmissão, envolvendo significativa parcela dos ativos de empresas do setor elétrico brasileiro. Não há entendimento pacificado de qual deva ser a solução para a questão: licitar novas outorgas ou prorrogar/renovar as concessões vincendas.
Na mídia, nos diversos seminários que acontecem regularmente no setor, no âmbito das associações setoriais, diversos agentes expressam manifestações para defender a posição de determinado segmento da indústria de energia elétrica sobre a questão das concessões, e é natural que as posições defendidas contrariem o interesse de outros agentes. Essa digladiação, da forma como vem acontecendo, é contraproducente: desvia-se do mérito da questão e da busca da solução, desperdiçando energia, tempo e inteligência. A busca da solução para a questão fica prejudicada. Falta um foro centralizador, que congregue todos os agentes, onde as diversas posições sejam apresentadas e debatidas e as alternativas para a solução sejam avaliadas e consolidadas, para que a decisão final seja a mais adequada aos interesses comuns.
Inexplicavelmente, o governo preferiu a estanqueidade das discussões sobre o assunto, excluindo os agentes setoriais e o restante da sociedade, e tem apresentado exasperante morosidade no tratamento da questão, contribuindo sobremaneira para o quadro acima descrito. Essa questão não é um problema simples, cuja discussão possa ser confinada a uns poucos especialistas, por mais competentes que estes sejam. A própria definição do problema é controversa: a partir de 2015 vencem as concessões de serviço público de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica de diversas concessionárias. Esse é o fato inconteste. Daí em diante, já não há pacífica concordância.
Discute-se até mesmo se as concessões já teriam sido objeto de prorrogação (caso da transmissão, por exemplo). No caso das concessões que já foram, sem dúvida, objeto de prorrogação, porém, discute-se se uma segunda prorrogação é possível ou se é compulsória a realização de processos licitatórios para nova outorga. A questão é de tal importância que, dependendo da solução para a continuidade dessas concessões, prorrogação ou nova licitação, a própria existência das concessionárias envolvidas se vê ameaçada.
Adicione-se a essa questão o vencimento, de 2012 em diante, dos volumosos contratos de energia no Ambiente de Contratação Regulada (ACR), decorrentes do 1º leilão de energia existente (“velha”) de 2004: parte da energia associada aos contratos é lastreada por usinas cujas concessões vencem em 2015. Como, nas regras atuais, os contratos de comercialização desse tipo de energia têm duração mínima de três anos, ficam afetados, pela incerteza da concessionária em dispor da concessão que garante o lastro da geração, os leilões para novos contratos, que deverão ser realizados com no mínimo um ano de antecedência do vencimento dos atuais contratos (ou seja, neste ano de 2011).
Pelas discussões que presenciamos até o presente momento, parece-nos que devam ser considerados na análise da questão, e não podem ser negligenciados, entre outros, os aspectos jurídicos, envolvendo questões constitucionais e legais, os econômico-financeiros, os técnico-operacionais e os políticos. Trazemos para a discussão alguns pontos de atenção desses aspectos.
Aspectos Jurídicos – Necessidade de alterações constitucionais e/ou legais – De maneira simplificada, segundo uma linha de interpretação dos dispositivos da Constituição, as concessões devem ser sempre licitadas quando de sua outorga, em oposição a uma segunda linha de pensamento, que defende a possibilidade de prorrogação das concessões sem a necessidade de um processo licitatório. Defendem essa última que prorrogações de concessões, inclusive, já teriam ocorrido na vigência da Lei nº 9.074/95, promulgada após a Constituição de 1988. Outros argumentos apresentados contra a exigência de licitação são de ordem prática, associados à exequibilidade de se avaliar contabilmente, a tempo, todos os ativos em disputa e de se realizar todas as licitações necessárias, pelo grande volume de ativos envolvidos. No embate das correntes de pensamento discute-se, ainda, para a prorrogação, a necessidade de alteração no arcabouço legal para suportar essa pretensão ou que uma prorrogação de concessão só seria permitida após alteração do texto constitucional.
Aspectos Econômico-financeiros – Limitação de preços de energia – O vencimento das concessões subentende que já houve prazo para completa (ou acentuada) depreciação e amortização dos ativos envolvidos. Sendo assim, no caso da geração, uma parcela importante do custo não se faz mais presente, possibilitando, a favor da modicidade tarifária, uma diminuição no preço da energia ofertada pela usina, pois, caso contrário, a concessionária se apropriará de um ganho excessivo, desproporcional aos seus esforços. No entanto, o novo preço reduzido da energia deve ser tal que, por um lado, possibilite a concessionária fazer frente às suas obrigações, manter adequadamente os ativos (o que inclui modernizar os ativos existentes) e ser adequadamente remunerada por isso; por outro lado, esse preço não pode dar ao consumidor um falso sinal que induza um aumento de consumo irresponsável. Tais reduções de preços, em teoria, não se fazem presentes no caso de concessões de distribuição e transmissão, sujeitas a revisões periódicas de suas tarifas pelo órgão regulador, quando, além da avaliação da base de ativos, os ganhos de eficiência das concessionárias são divididos com seus consumidores.
Indenização por investimentos não amortizados – No caso de nova licitação da concessão, a concessionária deverá ser indenizada da parcela não depreciada do ativo, residindo na definição de qual será essa parcela outro ponto de atenção. Devem ser definidos dentre os ativos totais da empresa aqueles que efetivamente são empregados pela concessão, o método de avaliação desses ativos, o valor a ser indenizado e origem dos recursos e a forma de pagamento dessa indenização.
Afetação do rating das empresas – Ainda nos aspectos econômico-financeiros, é importante ressaltar o efeito da indefinição e/ou solução da questão das concessões na avaliação do rating das concessionárias, o que pode afetar a capacidade das empresas de honrar seus compromissos financeiros atuais (devido a covenants contratuais) e de buscar novos financiamentos, sem contar impactos no valor de mercado das companhias listadas em bolsa de valores.
Aspectos Técnico-operacionais – Com recursos mas sem concessão – As empresas concessionárias dispõem de recursos diversos para administrar, operar e manter suas concessões. Dificilmente esses recursos são dedicados a apenas uma instalação, quase sempre são compartilhados por todas as concessões de uma empresa. Esse aspecto tem de ser levado em conta quando da construção da solução para a questão das concessões. Imagine-se em que condição ficará uma empresa de geração que, de uma hora para outra, se veja sem usinas para operar, pois não teve sucesso em manter suas concessões, mas que continuará possuindo pessoal, ferramentas, equipamentos, escritórios, oficinas, computadores…
Contenção de investimentos – As empresas são feitas para, na execução de seu objeto, prover renda para seus acionistas. Confrontadas com a hipótese de perder as concessões, não é difícil acontecer de as empresas reduzirem os desembolsos para manter as condições operacionais dos ativos ao mínimo possível. Como consequência, podemos incorrer na diminuição da confiabilidade da instalação e, em última instância, do próprio sistema interligado. É oportuno não esquecer que isso já ocorreu antes na história do setor elétrico brasileiro.
Aspectos Políticos – Reação política – Como uma grande parte das concessões que estão vencendo em 2015 é outorgada a empresas federais e estaduais, espera-se uma forte reação por parte dos empregados, da sociedade e dos estados onde essas empresas estão localizadas. É preciso reconhecer que a solução para a questão passará por ampla negociação envolvendo os governos e bases legislativas envolvidos. Seja qual for a solução, que tem de ser desenvolvida e implementada ainda nos atuais governos (mandatos de 2011 a 2014), esta deve ser bem costurada e equilibrada pois, se não o for, a decisão será passível de revisão pelos governos que os sucederem, fato que não é incomum na conduta política brasileira, o que contribui para a insegurança institucional que se alardeia sobre o Brasil.
Encargos e tributos – Ainda na questão política, a observância de uma das principais diretrizes que orientam a solução da questão, a busca da modicidade tarifária, não pode passar ao largo de trazer à discussão a incidência de encargos e tributos na composição da tarifa da energia elétrica e a utilização do setor como “agente arrecadador” por excelência, em todas as esferas.
Conclusão – Como pode ser constatado, a questão das concessões e sua solução não é trivial e, por isso, na discussão e detalhamento de cada uma das dimensões associadas ao problema devem ser respeitadas as argumentações de quem for mais apropriado para desenvolvê-las. É cristalino que a solução almejada tem de compreender todos os aspectos envolvidos e que temos de nos insurgir contra a “compartimentalização” estanque das análises e discussões.
Os aspectos jurídicos envolvidos demandam discussões que envolvem alterações de leis, podendo chegar a modificações na Constituição; a tramitação do assunto é, para dizer o mínimo, demorada, haja vista o próprio processo legislativo, o que traz à baila os aspectos políticos. Estes, por seu lado, são variáveis incontroláveis e antevemos o grau de dificuldade se, por exemplo, houver vontade política para discutir tributos e encargos setoriais (modicidade tarifária!). Nesse sentido, a recente prorrogação da RGR até 2035 (MP 517 – Lei 12431/2011) é sintomática, e deixamos por conta de cada um inferir quais as (reais) motivações de tal medida…
Os aspectos econômico-financeiros e técnico-operacionais não são desprezíveis e trarão impactos de monta não apenas para as empresas envolvidas, pois envolvem limitação de nível de preços no início da cadeia de valor da indústria. Não estamos distantes da realidade em afirmar que os custos tangíveis e intangíveis desse processo afetarão indelevelmente o setor elétrico brasileiro.
O fator tempo é primordial e está inexoravelmente se esgotando. A discussão que hoje enfrentamos já foi adiada desde 1995 e adiada de novo no final do governo passado. Estamos potencializando o problema ao deixar de agir com a urgência que a situação exige; ao empobrecer a qualidade e profundidade das análises por restringir a participação de agentes e sociedades na discussão da questão e formatação da solução; e ao protelar a decisão de implementação. Se insistirmos nessa forma de condução da questão deveremos suportar nossa responsabilidade na perpetuação de uma situação indesejável: a configuração de um arcabouço legal desequilibrado e confuso, sujeito a disputas casuísticas, espelhando a insegurança jurídica associado a um ambiente institucional frágil e imaturo. Não é isso que queremos para nosso país.
Ninguém que atue no setor elétrico brasileiro tem dúvidas de qual é o genuíno interesse de cada parte envolvida. Pode parecer ingenuidade, mas temos como certo de que a prevalência do interesse de uma parte sobre outra, quaisquer que sejam essas partes, não contribuirá para uma solução sustentável. A busca do equilíbrio não é papel apenas de quem, em última instância, deva decidir. É responsabilidade de todas as partes envolvidas, que tem de ser convocadas e se fazer presentes na construção da solução. Essa não é uma questão de Governo, suas múltiplas dimensões e implicações a elevam a uma questão de Estado.
Eugênio Macedo Dutra é engenheiro eletricista, da Conexão Energia
