O Estado capturado – Jornal dos Economistas – Março 2014

Roberto Pereira d’Araujo

Diretor do ILUMINA – Instituto de Desenvolvimento Estratégico do Setor Energético

A transformação da década de 90, que questionou e reduziu significativamente o papel do Estado em assuntos estratégicos, aqui, foi feita de forma apressada e sem considerar as nossas singularidades. O setor energético foi a principal vítima dessa atrapalhada mudança, sendo a energia elétrica um caso patológico.

Tendo um sistema único no planeta, desenhado para estrategicamente capturar a fantástica vantagem de coordenação de seus recursos hídricos e onde as dimensões geográficas do território lhe conferem a diversidade de fontes renováveis, o Brasil entrou de cabeça no mimetismo de mercados completamente diversos do seu.

Apenas seis países (China, Brasil, Canadá, Estados Unidos, Rússia e Noruega) detêm quase 60% de hidroeletricidade produzida. Mesmo nesse seleto “clube”, há outras características que nos diferenciam ainda mais. Enquanto a Noruega tem 99% de sua energia de origem hídrica, o Brasil tem 82%, o Canadá 60%, a Rússia 20% e os Estados Unidos apenas 8%[1].

Afunilando ainda mais a seleção acima, há sistemas capazes de armazenar a energia primária produtora da eletricidade, a água, em quantidades significativas em relação ao consumo, um enorme diferencial. Com esse filtro, sobram apenas dois sistemas: o canadense e o brasileiro. O Canadá possui reservatórios capazes de guardar quase 700 km3. O Brasil figura em segundo lugar com 500 km3. O Canadá não tem seu sistema completamente integrado, mas a província de Quebec é capaz de armazenar o equivalente a três meses da sua carga. O Brasil, com seu sistema interligado guarda cinco meses de carga. Se essas raras características não são fatores importantes para determinar o modelo de exploração comercial dessa vantagem, que outra mais seria?

Apesar das similitudes no mundo físico, o Brasil não foi buscar no Canadá sua inspiração. Escolheu a Inglaterra como o seu espelho, inclusive com a contratação de consultores daquele país[2]. Afinal, a década de 90 foi pródiga em aplicar receitas genéricas a qualquer sistema, independente das características físicas. Foi uma espécie de “One size fits all” no mundo comercial. Claro que a adoção de um modelo competitivo sobre o sistema brasileiro exigiu uma adaptação que obriga a um mercado virtual. A energia comercializada pelas usinas não é a energia gerada e as diferenças podem ser enormes.

Essa é a questão menosprezada pelos analistas e pela sociedade, até porque é bastante desconhecida. Hoje, um setor cuja tecnologia remonta ao início do século passado é um mistério para toda a sociedade brasileira por conta da confusa, instável e subjetiva adequação vigente.

Por outro lado, parece que o Brasil não vai poder aproveitar todo o seu potencial hidroelétrico. Em parte porque ele pode estar superestimado, em parte porque novas usinas se aproximam da região amazônica e ali os conflitos se estendem desde a não aceitação de intervenções na natureza até choques de natureza regional e social, simplesmente ignorados sob a filosofia de mercado. Enganam-se os que imaginam que esses conflitos podem ser tratados apenas com ações mitigadoras de impactos. A população atingida já não aceita esse enclave transferidor de riquezas para outra realidade econômica sem um projeto coerente para a sua região.

A Agência Internacional de Energia[3], ao comparar impactos ambientais de diversas fontes, faz uma observação interessante sobre as hidroelétricas nesse contexto mercantil.

“A maioria das hidrelétricas no mundo pertencem a estados. Outras são de investidores, como algumas dos EUA. Quase todas foram construídas sob um sistema que garantia estáveis contratos de longo prazo. Isso assegurava uma taxa de retorno aceitável a esses investimentos. Num mercado competitivo, a estabilidade de receita não é totalmente garantida. Dado que hidrelétricas requerem vários anos de planejamento e construção, a flutuação de preços, típica desse sistema, acaba por favorecer outras formas de geração. Porque então, sob um ponto de vista econômico, construir hidroelétricas sob mercados competitivos? A razão é o excepcional baixo custo de operação, além da imbatível flexibilidade técnica. Sob a pura lógica de competição de mercado, apesar desse diferencial, novas hidroelétricas estão em desvantagem como uma opção de suprimento.”

Usinas hidroelétricas são objetos geográficos capazes de serem avistados por satélites, têm uma vida útil muito superior às outras formas de geração e, principalmente, podem prestar outros serviços às regiões onde são construídas. Portanto, qual o sentido de se adotar um modelo onde elas entram em pé de igualdade com outras fontes? Como uma hidroelétrica na Amazônia pode competir com uma térmica em São Paulo?

Assim, tanto pelo mimetismo mal feito de sistemas de base térmica apenas para implantar um mercado competitivo, quanto pelo comportamento crescentemente mercantilista das empresas públicas, hoje, é muito duvidoso saber qual é o papel do Estado. Apesar da mudança do poder político em 2003, o projeto e o modelo são os mesmos da década de 90.

 A nossa constituição de 88, que muitos bradaram ser “estatizante”, plantou a semente do que viria a ser o atual modelo do nosso setor elétrico. Infelizmente, tratando a singular exploração de potenciais hidráulicos com uma concessão como qualquer outra, tornou obrigatória a concessão por licitação das usinas. Tal arcabouço jurídico não é comum em sistemas de base hidroelétrica, pois dadas sua externalidades, outros atributos ficariam de fora de uma concorrência por preço. 

Canadá e Estados Unidos mantêm os mesmos concessionários justamente para poder se aproveitar da possibilidade de amortização do capital investido em prazos compatíveis com a extensa vida útil das hidráulicas, além de outros serviços. No Brasil, o conceito de “justa remuneração do capital”, constante da carta de 1946, foi substituído pela sacralizada “licitação”. A tarifa, livre do princípio anterior e com a ajuda do que veio a ser estabelecido depois, passou a ser “do mercado”. Portanto, intencionalmente ou não, a carta constitucional implantou o gene do mercantilismo.

Impregnado por uma filosofia vendida como universal, o próprio estado foi sendo impelido a ser apenas um coadjuvante do setor privado. São inúmeros os exemplos onde empresas públicas “entram para perder” em prol da ideologia de que é o mercado e o setor privado que devem liderar as iniciativas. Se essas empresas agem sempre em parcerias minoritárias sem serem capazes de ter um mínimo de vocação pública, para que empresas estatais?

Muito se comenta sobre agências reguladoras capturadas. O caso do setor elétrico brasileiro é mais grave, pois a captura se deu dentro do próprio estado. Sob o confuso modelo, leis viabilizaram o que não é legítimo e nem de interesse público. Por outro lado, os cargos de direção das empresas estatais são usados como moeda de troca, sendo fatiados em currais políticos em nome de uma governabilidade cujo objetivo é extremamente discutível.

No momento em que esse texto é escrito, o setor estremece com nova ameaça de racionamento, apagões, gastos bilionários em geração térmica, ganhos e perdas inimagináveis num mercado livre de energia onde preços podem ter diferenciais de 5.000%.  Sem diagnóstico, mudou-se a regulação para fazer as estatais patrocinarem uma redução pífia nas tarifas. Só mesmo a conhecida complacência brasileira nos faz aceitar tal desmonte.

Mesmo se não ocorrer, o racionamento já deixou suas marcas. Recursos públicos que poderiam ter sido usados para projetos de eficiência energética e melhoria dos serviços públicos de distribuição, estão irremediavelmente perdidos. A competitividade do país se deteriora a cada instante e o setor elétrico brasileiro, sempre tão abençoado, parece não ter saída a não ser a de fazer parte de uma grande transformação cujos rumos sequer foram entendidos pela sociedade. Infelizmente, o caminho é árduo e longo.

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