SEMINÁRIO SOBRE O SISTEMA ELÉTRICO – IDEC/ADOC – Curitiba, 8 e 9 de março de 2.001
A REESTRUTURAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO
Joaquim Francisco de Carvalho
(do Conselho Consultivo do ILUMINA)
A política energética da atual administração federal foi colocada no programa de campanha do candidato vitorioso com propostas de vincular o planejamento do setor energético às prioridades governamentais de desenvolvimento econômico e social, e incentivar a participação privada em novos investimentos .
Entretanto, mediante uma reestruturação comandada pelo Banco Mundial, os eleitos tudo fizeram para transformar o setor elétrico em instrumento de concentração de renda, que privatiza lucros e os remete ao exterior, ao mesmo tempo em que estatiza riscos e socializa prejuizos.
Para analisar a questão, é importante conhecer um pouco da história do setor. O conhecimento histórico, por í, não é suficiente para apontar os melhores rumos para o futuro, mas é importante para identificar descaminhos a serem evitados. A política energética tem profunda influência sobre toda a sociedade. Sua análise requer um cenário bem mais amplo que o setor energético isoladamente. Tal cenário deve ter como pano de fundo aspectos como a estruturação do setor elétrico, os equívocos de planejamento, o mercado como agente regulador, a questão ambiental, o bem-estar da coletividade e os reflexos da globalização da economia sobre o setor.
Estruturação e desenvolvimento tecnológico do setor elétricoDe 1.900 a 1.960, os grupos estrangeiros e as empresas privadas nacionais que dominavam o setor, instalaram uma capacidade total de apenas 4.800 MW (na verdade, cerca de 3.500 MW, pois os empreendimentos estatais, em várias regiões, somavam 1.300 MW). Os grupos controladores não se interessavam em investir na expansão do sistema, sufocando o desenvolvimento da economia. Por isso, não por motivos ideológicos, o Estado foi então levado a aplicar gigantescos fundos públicos no setor, atendendo inclusive a insistentes apelos do empresariado industrial. A partir de 1.960, com a efetiva entrada do Estado, a capacidade instalada expandiu-se rapidamente, atingindo 63.960 MW em 1.999. Esta volução induziu o desenvolvimento da tecnologia nacional nos campos da engenharia de centrais hidroelétricas; das indústrias de material elétrico e componentes mecânicos; da pesquisa em eletrotécnica e eletrônica de instrumentação e controle, etc. Antes de 1.960, o Brasil importava projetos, tecnologia e equipamentos, para centrais elétricas e linhas de transmissão. Por volta de 1.985 já esportava tudo isso, para paises da América Latina e à*frica. Naqueles 25 anos o sistema elétrico brasileiro, que se caracterizava pela reduzida confiabilidade e pela qualidade deficiente, alcançou a categoria de um dos mais avançados do mundo. Chegou-se ao atual estágio de desenvolvimento graças ao potencial de investimento do Estado e, principalmente, à sua capacidade de reinvestir lucros na transferência e adaptação de tecnologias provenientes de paises industrializados; assim como na formação de engenheiros, técnicos e operários especializados. Com isso, consolidou-se no Brasil uma importante indústria de equipamentos eletromecânicos, criaram-se firmas de engenharia e formaram-se milhares de engenheiros e técnicos altamente qualificados, nas áreas de projeto, construção e operação de usinas geradoras e sistemas de transmissão e distribuição de energia elétrica. Tal conjunto de instituições de pesquisa, estabelecimentos industriais e firmas de engenharia, com suas equipes de engenheiros e pesquisadores, provou que tinha capacidade para desenvolver tecnologia adaptada às condições brasileiras, sempre que lhe era atribuída a responsabilidade de realizar projetos importantes, prestando serviços de engenharia, fabricando equipamentos e construindo obras pelo país afora. Esse cabedal tecnológico está a perder-se por falta de utilização, pois com o setor privatizado, a tendência dos novos controladores tem sido a de contratar firmas de engenharia internacionais até para a execução de projetos e obras simples.
O setor começou a ser solapado no final dos anos 80, quando o Banco Central, seguindo diretrizes do FMI, resolveu impedir o BNDES e demais bancos oficiais de conceder financiamentos às empresas estatais, lançando-as à sanha do sistema financeiro privado. Como se fosse isto pouco, a atual administração, sempre agindo sob instruções do FMI, decidiu que as estatais não mais poderiam investir em projetos de expansão, já que, pela metodologia adotada, tais investimentos agravariam o deficit público, contrariando a política de contenção do Plano Real.
Equívocos de planejamentoO sistema elétrico brasileiro é muito peculiar, quanto às fontes primárias: dos 63.960 MW instalados até 1.999, tínhamos 58.086 MW hidroelétricos, ou seja, 91% do total. Assim, a eletricidade brasileira provém quase toda de potenciais hidráulicos, cujo aproveitamento é renovável, além de ser muito menos agressivo ao meio ambiente do que as alternativas termoelétricas. Não há no mundo sistema elétrico de proporções comparáveis às do brasileiro, que goze de vantagem tão significativa. Mas este governo sequer formulou uma estratégia para tirar partido dessa extraordinária riqueza, que coloca o Brasil em posição de grande vantagem, em relação a países de economia comparável à nossa. De fato, poderíamos continuar gerando internamente, em usinas hidroelétricas, praticamente toda a eletricidade nessessária ao bom desempenho da economia e ao desenvolvimento da sociedade. Bastaria que se modulasse o perfil da demanda, mediante um planejamento industrial-energético bem concatenado.
Infelizmente as administrações que se sucedem desde os anos 80, seja na esfera federal, seja nas estaduais, parecem não ter percebido a importância dessa inestimável riqueza. Daí o absurdo da privatização das hidroelétricas, tranferindo-se a grupos estrangeiros o direito de explorar usinas que funcionam a custos aixíssimos, graças à água que corre em nossos rios. Vejam só a injustiça: pagaremos em moedas fortes pela eletricidade gerada nessas usinas, que foram construídas com tecnologia nacional e dinheiro do ontribuinte. Um dos argumentos do governo para justificar essa política foi de que o Estado deveria destinar seus escassos recursos aos chamados programas sociais, cabendo ao capital privado a responsabilidade de expandir o sistema elétrico.
Os fatos mostraram a fragilidade desse argumento, pois os novos donos das antigas estatais, no afã de cortar despesas para maximizar lucros, não fizeram os investimentos necessários para a expansão da capacidade geradora, obrigando as autoridades a cometer dois outros graves equívocos, à guisa de solução de emergência.
O primeiro é o projeto de importar eletricidade de países vizinhos, estimulando a criação de empresas "vendedoras de energia" para administrar a importação. Ora, o que falta são empresas que se disponham a investir na geração. Sem que se aumente a oferta de eletricidade, as tais vendedoras serão meras atravessadoras, que servirão apenas para aumentar os custos.
O outro equívoco é o programa das termoelétricas a gás natural, em que o governo deposita esperanças utópicas. Na verdade esse programa foi planejado, de um lado, pelas empreiteiras que construiram os gasodutos e, de outro, pelos grupos que controlam as reservas de gás da Bolívia, que ficaram em posição estrategicamente muito forte para estabelecer à vontade os preços de venda do gás para as termoelétricas brasileiras. As reais necessidades de nosso desenvolvimento foram postas de lado, daí as graves distorções o programa, começando pelo desperdício de caráter termodinâmico: considerando-se as temperaturas de operação de uma turbina a gás, a segunda lei da termodinâmica limita em cerca de 60% a eficiência teórica da conversão, em trabalho, do calor tranferido à turbina pela combustão do gás. Na prática entretanto, por força das inevitáveis perdas mecânicas intrínsecas ao conjunto turbo-gerador, a eficiência atinge, no máximo, uns 45%, e assim mesmo só em ciclos adequadamente combinados com sistemas de co-geração. Isto significa que os restantes 55% do gás transportado no gasoduto perdem-se na atmosfera, sob a forma de calor. Assim, o rograma ficaria menos irracional se as termoelétricas fossem construídas nas vizinhanças das reservas de gás, transportando-se então a eletricidade gerada por linhas de transmissão que, salvo pequenas extensões, já existem. Assinale-se entretanto o paradoxo de que o programa das termoelétricas, que na propaganda oficial foi usado para alardear o dinamismo da iniciativa privada, acabará sendo custeado em grande parte pela Petrobrás e pela Eletrobrás.
Examinemos agora a quetão das empresa que ainda não foram privatrizadas, que operam os principais sistemas hidroelétricos do Brasil (FURNAS, COPEL, CESP-Paraná, Chesf e Eletronorte). à importante assinalar que grande parte da receita operacional dessas empresas é reinvestida na modernização e expansão de seus próprios sistemas. Apesar da virtual "sabotagem pré-privatista", elas ainda funcionam e produzem muito bem, e já criaram os empregos que poderiam criar. Sua privatização não expandirá em nada o parque gerador rasileiro, nem criará novos empregos.
A causa primeira das dificuldades que algumas delas atravessam foi a ingerência política em suas administrações, promovendo o empreguismo e favorecendo o tráfico de influência de banqueiros, fornecedores e empreiteiras; induzindo a má administração e a corrupção generalizada. A falta de profissionalismo chegou a ponto de se entregar a presidência antiga CESP a um coordenador de arrecadação de fundos para campanhas políticas.
É evidente que privatizar as empresas em dificuldade não foi uma solução inteligente, para dizer o menos: os obstáculos financeiros poderiam ter sido superados sem dilapidar-se o patrimônio público, mediante um programa especial, em que o Tesouro adiantaria recursos, alongando-lhes o endividamento. Estas, para evitar os erros do passado, seriam submetidas a administrações profissionais, rigorosamente controladas com toda a ransparência pela sociedade, através de conselhos de consumidores a serem judiciosamente criados.
O Brasil tem sofrido graves prejuizos com o programa de privatização do sistema elétrico. Em boa parte devido a esse programa, as remessas de lucros, que eram de US$ 750 milhões, já estão perto de US$ 10 bilhões por ano, contribuindo para arrastar o endividamento externo a níveis que estrangulam toda a economia. E mais: as privatizações concentraram, nas mãos de grupos privilegiados, a gigantesca renda das empresas de letricidade, que têm em conjunto um potencial de faturamento da órdem de 50 bilhões de reais por ano.
Mercado como agente regulador – Mesmo nos países desenvolvidos, as forças de mercado não se têm mostrado capazes de lidar com os problemas da pobreza, violência, degradação do meio ambiente, etc. à assim porque a lógica do mercado está em concentrar, nas mãos de certas elites, uma crescente massa de ecursos, na expectativa (estimulada por intelectuais subservientes ao poder) de que prevaleçam os ideais éticos de Max Weber; de sorte que parte dos recursos acumulados seria reinvestida em atividades sociais. Ocorre que o mercado é um espaço de competição por lucros, no qual os princípios éticos ficam em segundo plano. E as elites, beneficiárias da acumulação dos recursos, não têm nenhuma sensibilidade em relação a problemas de interesse coletivo, sobretudo se não descortinarem ganhos de curto prazo em sua solução.
Isto é ainda mais visível em países como o Brasil, onde o mercado é especialmente falho, senão um mbuste. Na maioria dos setores da economia, não há competição. O que se vê é a livre atuação de carteis e oligopólios, sendo os mais notórios os da indústria farmacêutica e de alguns setores de serviços, como seguros, telecomunicações, planos de saude, hospitais, bancos, etc. Até no setor do ensino particular os cartéis prevalecem sobre os precários mecanismos de controle do governo.
No caso da eletricidade, é uma simplificação temerária atribuir-lhe as características de uma commodity, e assar a tratar as concessionárias de energia elétrica como se fossem fornecedoras de mercadorias, ou unidades de negócios. Com isso, tarifas muito elevadas transferem, através do sistema elétrico, parte do capital produtivo dos setores industrial e comercial (e da renda das famílias), para setores intermediários não produtivos (bancos, grupos financeiros, etc.), que direta ou indiretamente estão assumindo o controle das concessionárias de energia elétrica. No estágio em que o Brasil se encontra, isso está criando sérios obstáculos ao desenvolvimento, além de contribuir para agravar ainda mais os conflitos distributivos que atormentam a sociedade brasileira.
Cabe aquí uma reflexão sobre a diferença entre liberalismo e democracia, que perpasa boa parte da obra de Norberto Bobbio, com os conceitos de espaço público e espaço privado. No primeiro colocam-se, por exemplo, os serviços que, por suas características intrínsecas, são monopólios naturais, como a energia elétrica e o abastecimento de água. Aí estariam também sistemas como os de segurança e de saúde pública, além evidentemente de responsabilidades tipicamente governamentais, como a educação primária, a diplomacia, a segurança nacional, etc. No espaço privado, dominado pelo grande capital e por interesses conômicos de indivíduos e empresas particulares, ficariam as atividades diretamente rentáveis, submetidas às forças de mercado. Contraditoriamente, a partir do início da década passada, os governos que se sucederam, sob evidentes pressões de grupos influentes junto a organismos internacionais como o FMI e o Banco Mundial, resolveram desregulamentar precisamente um setor cuja regulamentação é uma garantia para os consumidores. De fato, a chamada reestruturação do setor elétrico brasileiro consistiu, em última análise, na esregulamentação e transferência, para o espaço privado, de serviços que – a bem da confiabilidade técnica e da estabilidade de custos – devem ser muito bem regulamentados e controlados pelo governo, no âmbito do espaço público (por governo entenda-se o conjunto das instâncias públicas municipais, estaduais e federais; assim como as empresas estatais, as fundações, as autarquias e demais órgãos oficiais, nesses três níveis). No entanto, ingenuamente, para desempenhar a estratégica função de regular os custos e garantir a confiabilidade de serviços de eletricidade que tradicionalmente eram muito bem administrados pelo Estado, o atual governo – por sugestão de uma firma de consultoria britânica, inexperiente em sistemas hidroelétricos – criou a ANEEL (Agência de Nacional de Energia Elétrica) e o MAE (Mercado Atacadista de Energia), organismos que já se provaram inoperantes.
Observemos, por fim, que as tentativas feitas na Grã Bretanha para "desmonoplizar" a eletricidade, mediante a criação de um mercado spot, estão decepcionando precisamente por serem muito artificiais. Na verdade, o que se fez foi substituir o monopólio estatal (que, pelo menos, estava sujeito ao controle do Parlamento), por minimonopólios privados, que sempre encontram meios de se organizar, para impor suas condições: aumento de tarifas e maximização de lucros, em prejuizo da manutenção dos sistemas e da qualidade dos serviços. Como então falar em competitição entre uma empresa muito rentável para os detentores do controle acionário, mas que reinvista pouco em preservação ambiental e em qualidade; e outra, cuja lucratividade seja modesta, por orça de reinvestimentos em preservação ambiental e em tecnologia para o aprimoramento dos serviços ?
Preservação do meio ambiente e bem-estar da coletividadeEste é o centro da questão. O bem-estar da coletividade compreende objetivos relacionados aos interesses do conjunto dos consumidores, a curto prazo; e aos anseios da sociedade, a longo prazo. à em função desses objetivos que deve ser estabelecida a política energética, com suas metas e estratégias. No entanto, a atual política energética é essencialmente voltada para a oferta, para as vendas e para o lucro. Isto significa que não se faz a análise crítica das atividades conômicas em que seria utilizada a energia a ser produzida ou gerada, transportada e distribuida, nem se avalia sua real importância para o bem-estar da coletividade.
A atual política do setor elétrico não prevê nenhum mecanismo que obrigue as empresas privatizadas a avaliar e contabilizar de modo justo os custos sociais e ambientais de suas atividades. E nem se faz referência às obrigações que têm, de cobrir os custos dos programas de preservação ambiental, utilizando para isso parte do lucro operacional. Assim, para maximizar lucros de grupos privados, a sociedade poderá ser onerada por programas ambientais que as empresas estatais custeiam com uma fatia dos lucros.
Todos os processos de agressão ao meio ambiente envolvem produção e consumo de energia. Consumir energia, mesmo em suas formas mais "limpas", como a eletricidade, implica a construção de usinas hidroelétricas, ou centrais termoelétricas, na outra ponta da linha. à pois óbvio que economizar ou conservar energia também significa proteger o meio ambiente. Estudos feitos em 1.984 pelo engenheiro americano Howard Geller, então trabalhando na CESP, mostraram que podemos economizar no Brasil cerca de 20% da eletricidade consumida, apenas com providências destinadas a evitar desperdícios e a usar mais racionalmente os equipamentos e isnstalações existentes. E isso não prejudicaria em nada a produção industrial, muito menos o conforto das residências. Inexplicavelmente, nosso programa de conservação não merece do BNDES o mesmo apoio oferecido às privatizações.
Como já foi assinalado, as fontes de geração do sistema elétrico brasileiro são preponderantemente hidráulicas. A este respeito é interessante observar que, nos países desenvolvidos, os sistemas hidroelétricos são estatais. Mesmo nos Estados Unidos, onde as usinas termoelétricas são todas privadas, os principais aproveitamentos hidroelétricos são controlados por empresas públicas de âmbito federal, estadual e minicipal.
Isto não surpreende, pois além de requererem planejamento integrado e operação centralizada, os aproveitamentos hidroelétricos caracterizam-se por fortes implicações ambientais. Os reservatórios das hidroelétricas têm usos múltiplos, que demandam pesados investimentos em regularização de bacias hidrográficas, controle de enchentes, proteção de solos, irrigação de terras agrícolas, construção de hidrovias e outros, quase todos deficitários para o empresário privado, porém indispensáveis para o esenvolvimento econômico equilibrado e para o bem-estar da sociedade, como um todo.
Quando eram estatais, as empresas de eletricidade investiam vultosos recursos em pesquisa ecológica e preservação ambiental. Isso não acontece com as empresas privatizadas, cuja razão de ser é o lucro. Seus controladores ignoram que, no planejamento energético, é indispensável que sejam adotadas premissas de caráter eminentemente ético, definidas no confronto entre custos ambientais, impostos ao conjunto da sociedade, versus benefícios econômicos, para grupos restritos.
Globalização da economiaEm nome do dogma da globalização, bancos e corporações de paises desenvolvidos (com respaldo institucional dos respectivos governos) exercem fortes pressões políticas e econômicas sobre as chamadas elites dirigentes (aí incluidos governantes, jornalistas, empresários, ntelectuais, etc.) de países periféricos como o Brasil, para afrouxar o controle das sociedades locais, garantido pelas empresas estatais, sobre o imenso potencial econômico consubstanciado na produção, transporte e distribuição de energia. Por trás de tudo isso, os países desenvolvidos procuram manter os atuais fluxos de distribuição da renda mundial – ou concentrá-los ainda mais, em sua direção – para preservar a atual opulência. Os fluxos de capitais na direção dos países industrializados, até agora em grande parte ssegurados pela rolagem, a juros elevados, da dívida externa dos países em desenvolvimento, dão evidentes sinais de esgotamento, pois não há meios realistas para se gerarem divisas, em volumes tão expressivos. Procuram-se então novos mecanismos para manter esses fluxos, e também para transferir mais renda de setores produtivos para setores intermediários e especulativos. O controle dos serviços de infra-estrutura dos países em desenvolvimento seria um eficiente mecanismo para perpetuar-se o processo. De particular interesse estratégico para essa finalidade são os serviços de eletricidade, por constituirem monopólios naturais que têm à sua disposição mercados cativos e crescentes. Seria ocioso insistir em que eletricidade é um fator indispenável à toda atividade humana. Dela dependem as comunicações, a produção industrial, a conservação dos alimentos; a iluminação residêncial e pública, o funcionamento dos laboratórios e instituições de ensino e pesquisa, etc. Como todos pagam tarifas, o sistema elétrico é, por assim dizer, uma espécie de arrecadador automático de parte da renda dos demais setores da economia. E mesmo que as tarifas sejam dolarizadas, sempre haverá grandes consumidores de eletricidade, que têm poder para também dolarizar custos e despesas (e lucros). Ao cabo de tudo, quem paga é a massa de pequenos consumidores, a população anônima.
