O FINANCIAMENTO DA EXPANSÃO DO SETOR ELÉTRICO
Engº José Antonio Feijó de Melo
Recife, setembro/2002
Já na época do Governo Sarney, as empresas estatais brasileiras foram expostas a um injusto processo de demonização, apontadas como responsáveis por quase todos os males da economia brasileira. Este processo exacerbou-se no malfadado período do "caçador de marajás" das Alagoas, que de fato iniciou um programa de privatizações que finalmente desaguou na alienação selvagem de grande parte do patrimônio público nacional durante o longo governo que se finda do Sr. FHC.
Entre os argumentos utilizados para justificar a privatização, principalmente por parte daqueles que procuravam dissimular o viés ideológico do modelo neoliberal, sempre incluiu-se a afirmativa de que o Estado Brasileiro estava falido e não mais dispunha de recursos para bancar os investimentos necessários à ampliação e modernização de suas empresas, presumindo-se, assim, que a iniciativa privada disporia de tais recursos e estaria disposta a provê-los. Tal argumentação foi particularmente enfatizada para o caso do setor elétrico que, notoriamente, precisa de ampliação contínua de suas instalações de produção, transmissão e distribuição de energia, sob pena de graves conseqüências, como o recente racionamento que tanto prejuízo causou à Nação.
De fato, a afirmativa foi dita e repetida por muitos supostos entendidos no assunto, durante vários anos, e acabou praticamente admitida como uma verdade absoluta, aceita sem discussão. Ainda recentemente, segundo matéria publicada no Diário de Pernambuco de 21 de julho passado, o Sr. Orlando Gonzalez, presidente da Associação Brasileira de Distribuidoras de Energia Elétrica (ABRADEE), referindo-se a problemas do atual modelo do setor, teria afirmado o seguinte: "Calculamos que até 2004 serão necessários R$ 40 bilhões de investimento em geração, sendo que o Governo não tem de onde tirar esse dinheiro porque o Brasil não possui poupança interna " (grifo nosso).
Como se vê, a idéia de que o Estado não tem condições de investir no setor elétrico continua arraigada e sempre repassada de forma a induzir-se que a iniciativa privada teria. Porém, como mostraremos abaixo, no que se refere ao setor elétrico, nem uma coisa nem outra é verdadeira. Isto é, nem o Estado precisa aplicar verbas do Tesouro, nem a iniciativa privada investe recursos próprios para expandir as empresas elétricas que controla.
Com efeito, no seu antigo modelo, o setor elétrico brasileiro foi concebido e estruturado para ser autofinanciado. Ou seja, capaz de gerar internamente os recursos financeiros necessários a sua própria expansão. E se isto era verdade antes, quando a legislação limitava as tarifas e os lucros, é muito mais agora, no atual modelo, onde os ganhos não têm limites legais, os reajustes tarifários são concedidos bem acima da inflação e tudo está sujeito apenas às regras sagradas do "mercado".
Uma breve análise sobre as origens do setor auxiliará a compreensão dos fatos. Até o início dos anos 50, o setor elétrico brasileiro era fundamentalmente explorado pela iniciativa privada, em sua maior parte estrangeira. E justamente pela falta de investimentos na expansão das suas instalações, o desenvolvimento do País encontrava-se totalmente estrangulado. Foi exatamente ai, no segundo Governo Vargas (1951/1954), que assentaram-se as bases do que viria a ser um setor forte e pujante, capaz de garantir a energia elétrica de que o País necessitava para o seu crescimento em condições de preço e qualidade satisfatórias. E o setor cumpriu sua missão com pleno sucesso, pelo menos até o final dos anos 70, quando interferências equivocadas da política econômica do Governo Federal comprometeram a saúde econômico-financeira das empresas.
Note-se que a filosofia do modelo então implantado não exigia necessariamente o caráter estatal. As empresas privadas não estavam proibidas de operar, tanto que muitas das que existiam continuaram por longo tempo, porque nunca houve institucionalmente no Brasil o monopólio estatal no setor elétrico.
Na verdade, o que afastou o capital privado do setor naquela época foram as regras fixadas para regulação dos serviços de eletricidade já a partir da edição do Código de Águas, em 1934, e sobretudo pela legislação complementar que, preocupando-se sobremaneira com a modicidade tarifária, estabeleceu amarras que limitaram a possibilidade de ganhos extraordinários, tornando o negócio da eletricidade pouco atrativo para o capital privado em comparação com outras oportunidades de investimento. A filosofia do modelo era a prestação do serviço pelo custo mais uma justa (limitada) remuneração do capital investido.
Apenas para citar um exemplo, registramos que, para efeitos tarifários, a amortização dos investimentos nas instalações de geração hidrelétrica somente podia ser feita a razão de 3% ao ano. Evidentemente, o investidor privado não iria interessar-se em aplicar recursos financeiros em um negócio onde a recuperação integral do seu dinheiro só iria acontecer ao cabo de 33 anos. Mas a vantagem desta regra para a economia do País como um todo era evidente, já que resultava em tarifas mais baixas pois, como hoje, quanto mais rápida for a amortização, mais altos serão os preços da energia.
Portanto, o modelo preocupava-se fundamentalmente em assegurar, de um lado, tarifas módicas, compatíveis com as necessidades e possibilidades da população, mas do outro também preocupava-se com a geração interna de recursos para assegurar a expansão. É claro, para se implantar uma nova empresa de energia elétrica haveria necessidade de aportes de capital inicial (próprio dos acionistas, empréstimos, financiamentos, etc.). Mas uma vez funcionando, a empresa geraria recursos para sua expansão, isto é, para continuidade de sua operação.
Foi assim que surgiram as primeiras grandes empresas estatais brasileiras de energia elétrica, já que o capital privado nacional não tinha fôlego para os grandes investimentos necessários e o capital estrangeiro não se contentava com as regras do modelo que impediam seus ganhos extraordinários. Criaram-se a CEEE, no Rio Grande do Sul (1943 como Comissão, posteriormente consolidada como empresa), a CHESF, no Nordeste (1948) e a CEMIG, em Minas Gerais (1952). E outras se seguiram. Em São Paulo, várias empresas estaduais (CELUSA, CHERP, USELPA), posteriormente fundidas na CESP. Logo cada Estado possuía a sua empresa, particularmente voltadas para a área de distribuição e viabilizadas pelas quotas estaduais do Imposto Único Sobre Energia Elétrica, o IUEE, criado em 1952 vinculado ao setor para aplicação obrigatória em investimento e administrado pelo então recém implantado BNDE. A ELETROBRÁS, também deveria ter sido criada naquela época, mas o Congresso, cedendo a pressões de lobies, atrasou a aprovação do projeto de lei encaminhado por Getúlio, somente concluindo-a em 1961 (Lei 3860-A, sancionada por Jânio Quadros, em 25/04/61). E finalmente, com a sua implantação ainda no Governo Goulart, em 1962, o crescimento do setor acentuou-se.
Assim, a partir dos anos 50, o Estado Brasileiro passava a contar com um "modelo elétrico" que considerava a energia elétrica como um "serviço de utilidade pública", exercido mediante concessão do poder central, essencial para o bem estar da sociedade e indispensável para o processo de desenvolvimento sócio-econômico nacional, não podendo, por tais razões, sujeitar-se a interesses privados, ou ao jogo das ditas forças de mercado, por mais legítimas que estas forças pudessem ser consideradas. O Decreto 41.019, de 26.02.57, regulamentando os serviços de energia elétrica em acordo com o que fora previsto no Código de Águas, deu forma definitiva ao setor.
Como matéria de fato, o modelo do setor elétrico, repetimos, fundamentado no princípio do "serviço pelo custo mais justa remuneração do capital investido", contava com as seguintes fontes de geração interna de recursos para fins de investimento:
a) Poupança interna ao setor:
10 a 12% ao ano calculados sobre o Ativo Remunerável;
3% ao ano calculados sobre o Ativo Fixo, a título de amortização.
b) Poupança vinculada ao setor:
3 a 4% ao ano, calculados sobre o Ativo Remunerável, a título de Reserva Global de Reversão (administrados pela ELETROBRÁS);
Empréstimo Compulsório (administrado pela ELETROBRÁS);
Imposto Único Sobre Energia Elétrica IUEE (administrado primeiro pelo BNDE e depois pelo DNAEE).
Como se pode notar, contava-se com um montante de recursos gerados internamente superior a 18% dos ativos operacionais do setor, que evidentemente era capaz de financiar a sua expansão, como de fato foi ao longo de 25 anos, período em que funcionou sem perturbações de ordem política e desempenhando o papel de mola propulsora do desenvolvimento nacional, sem necessidade de verbas do Tesouro (Observe-se que na atualidade o empréstimo compulsório não mais existe. Entretanto o seu montante não era significativo no total dos recursos. Já o IUEE foi extinto pela Constituição de 1988, substituído pelo ICMS com alíquotas bastante superiores e desvinculado do setor).
Para se ter idéia do que isto representava, transcrevemos abaixo trecho de um documento elaborado pelo insuspeito Economista Rubem Vaz da Costa, sob o título A Situação do Setor Elétrico , datado de 29/08/83, apresentado para discussão em caráter "Reservado" no âmbito do Conselho de Administração da ELETROBRÁS, do qual o referido Economista era membro, cumulativamente com o exercício do cargo de Presidente da CHESF. Depois de analisar os recursos acima listados e registrar que os mesmos ainda podiam ser complementados com financiamentos institucionais (BID e BIRD) a longo prazo e taxas de juros favorecidas, escrevia entusiasmado o Dr. Rubem Costa, textualmente, o seguinte:
"O volume de recursos disponível para investimento permite financiar a duplicação do parque energético a cada quatro ou cinco anos. Trata-se, portanto, do melhor modelo de desenvolvimento já concebido – verdadeiro ‘dínamo dos investimentos’, acionado por poupança própria".
Salta aos olhos o entusiasmo do Dr. Rubem Costa pelo modelo do setor. Ele, homem de larga experiência, que já trabalhara no BID, em Washington, que exercera cargos como Superintendente da SUDENE, Presidente do BNB e do BNH, Ministro do Interior, Secretário de Planejamento de São Paulo, entre outros, ficara realmente impressionado ao chegar a CHESF e tomar conhecimento detalhado do que era de fato o setor elétrico nacional.
Do que foi acima exposto e até mesmo comprovado com o depoimento citado, já poderíamos considerar como plenamente demonstrado o que nos propusemos, isto é, que o setor gera, ele mesmo, os recursos necessários à sua expansão. Entretanto, ainda temos alguns comentários a respeito.
Retomando a linha de raciocínio, registramos que praticamente tudo no setor elétrico funcionou conforme previsto por cerca de 25 anos, ou seja, até meados dos anos 70, quando o Ministro Mário H. Simonsen, no Governo Geisel, resolveu justamente utilizar a capacidade do setor para aliviar os problemas da economia brasileira após as crises do petróleo. E o fez de duas maneiras: primeiro, determinou o superendividamento do setor em moeda estrangeira, através de empréstimos a juros não compatíveis com a remuneração das empresas, a fim de obter divisas para equilibrar o déficit da balança de pagamentos nacional; segundo, por meio de uma contenção tarifária, através da concessão de reajustes sempre abaixo dos índices inflacionários, no pressuposto falso de que com isto estaria promovendo o controle da inflação. As duas medidas foram aos poucos exaurindo as empresas. Este processo acentuou-se extremamente durante o Governo Figueiredo, com a gestão do Ministro Delfin Neto. No final, a remuneração do capital das empresas do setor, prevista para situar-se entre 10 e 12% ao ano conforme acima registrado, não chegava a 2%, havendo casos até em que ficou negativa. Assim, por meio de políticas equivocadas, eliminara-se, na prática, as fontes internas de recursos para os investimentos do setor.
Na época, os diagnósticos dos problemas foram feitos de forma precisa, mas o Governo Sarney, pelas suas contradições intrínsecas, não teve forças para mudar a situação, que de fato até piorou, quando iniciou-se uma campanha aberta contra as estatais em geral. Entretanto, o setor elétrico sustentava-se até os seus limites, inicialmente pela solidez das suas estruturas e, depois de quebradas estas, pela força da sua essencialidade para o dia-a-dia da sociedade.
Foi nesta situação que o "caçador de marajás" encontrou o setor. Sem dúvida, propícia para convencer a população de que as estatais eram pesados elefantes, defendidos por dinossauros, que deveriam ser repassadas para a iniciativa privada, pois esta teria dinheiro para investir, enquanto o Tesouro estava falido. Entretanto, para isto seria necessário um mínimo de ordem no setor e então acertou-se um acordo geral, inclusive com razoável recomposição tarifária e ajuste dos "buracos" do passado com a chamada Conta de Resultados a Compensar (CRC). Esta "arrumação da casa" permitia que as empresas, sobretudo as distribuidoras, ganhassem roupagem nova, favorável para a privatização, que iria ser completada com a introdução do novo modelo, já no Governo FHC, onde entroniza-se a figura do "Deus Mercado".
Hoje, as empresas distribuidoras estaduais foram quase todas privatizadas, como também algumas geradoras, inclusive da área federal, como a ELETROSUL. Afortunadamente, porém, as principais empresas federais do setor, as geradoras CHESF, FURNAS e ELETRONORTE não chegaram a ser privatizadas, devido a própria complexidade que representam os seus sistemas hidrelétricos e a reação de alguns líderes mais conseqüentes, tanto da oposição, como do próprio sistema de sustentação política do Governo. E diga-se de passagem, com alguma melhoria dos níveis tarifários, estas Companhias logo começaram a gerar recursos para investimentos, como no passado. No entanto, dentro do novo modelo e seguindo regras do FMI, elas foram proibidas de investir em novas usinas geradoras. O Governo esperava que a iniciativa privada as fizesse. Não fez. O resultado foi o racionamento.
E o que se viu ? A alegação geral das empresas privadas do setor de que a redução da receita provocada pela redução forçada do consumo decorrente do racionamento impossibilitava a continuidade dos seus programas de investimentos nos níveis normais, justamente por falta de recursos. Ora, isto é nada mais nada menos do que a confissão pública de que os investimentos dessas empresas são tocados de fato com os recursos arrecadados com as tarifas e não com aportes de dinheiro dos acionistas privados, como mencionamos inicialmente.
Na verdade, no modelo atual, onde o suposto controle da razoabilidade do nível tarifário exercido pela ANEEL para os ditos consumidores cativos do serviço regulado (a grande maioria) é reconhecidamente precário, o que se vê é o aumento desmedido das tarifas, indexadas ao IGPM e com revisão para mais por qualquer motivo, até mesmo porque o mercado encolheu. E mesmo assim os grandes investimentos indutores do desenvolvimento ainda não apareceram. O que se tem de fato são as tais "usinas" do escandaloso "programa de energia emergencial", onde se pagará apenas pelo aluguel das instalações, por um prazo aproximado de 3 anos e meio, mais do dobro do valor total das referidas usinas.
De sua parte, as empresas estatais de geração (FURNAS, CHESF, ELETRONORTE), mesmo com as tarifas ainda extremamente baixas, continuam gerando recursos capazes de financiar a construção de novas usinas, sem que o Tesouro precise acudir com verbas orçamentárias, conforme citado acima, mas ainda estão proibidas de fazê-las.
Esperamos que o novo Governo a ser eleito em 06 de outubro, qualquer que seja ele, atente para esta situação e introduza as modificações necessárias a reconduzir o setor às suas antigas bases conceituais, naturalmente sem desconsiderar as necessárias adaptações à época em que vivemos, mas sem a ilusão de que a energia elétrica possa ser considerada como uma "commodity" a ser regulada pelo "Deus Mercado". Não pode, sobretudo num País em desenvolvimento como o Brasil, onde ela tem de ser um serviço de natureza pública essencial .
