Pietro Erber
Fevereiro de 2003
Reestruturações do Setor Elétrico
Face à gravidade dos problemas que o setor elétrico vem enfrentando, seu modelo atual, definido a partir de 1995, deverá ser revisto. Será desejável, então, que sejam identificados, tanto nesse modelo quanto naquele que vigorou até o início dos anos 90, quais aspectos permanecem válidos, diferenciando em cada um limitações estruturais e problemas devidos a desvios de gestão e falhas na sua implantação.
O modelo estatal, cuja implantação foi consolidada nos anos 70, baseava-se na cooperação entre as concessionárias, para a formulação e implementação dos planos de expansão e operação do setor, coordenada e financiada pela ELETROBRÁS. A compatibilização de interesses e a decisão colegiada ensejavam a solidariedade dos agentes, necessária para que seus riscos fossem compartilhados. Destaca-se, neste modelo, a clara definição do responsável pelo suprimento dos requisitos do mercado, a ELETROBRÁS, à qual cabia complementar a oferta gerada pelas empresas estaduais.
O colapso financeiro do setor, em 1992/3, foi devido principalmente à redução dos valores reais das tarifas, agravada pela inflação. A falta de recursos próprios gerou elevado endividamento, aumento de custos e motivou a inadimplência generalizada entre concessionárias. Evidenciou-se a exposição desse modelo a prioridades incompatíveis com a adequada prestação dos serviços concedidos e, portanto, a necessidade de haver um regulador independente. A recuperação do setor exigiu aporte equivalente a US$ 26 bilhões do Tesouro Nacional e tarifas mais alinhadas aos custos.
Tais circunstâncias, associadas a um relativamente novo entendimento do papel do Estado, que passaria de gestor a regulador, justificando a privatização das empresas estatais, além da exigência da licitação das concessões de serviços públicos, conforme o Artigo 175 da Constituição Federal, conduziram ao modelo atual.
Esse modelo privilegia a competição como fiel da racionalidade das decisões dos agentes, balizadas pela regulação, exercida por um órgão autônomo que, com base na legislação, procuraria equilibrar os interesses dos prestadores de serviços e dos seus usuários. A geração e a comercialização, agora vistas como atividades competitivas, teriam seus preços gradualmente definidos negocialmente, enquanto a transmissão e a distribuição, por constituírem monopólios naturais, teriam seus preços regulados. Os reajustes tarifários preservariam o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, estimulariam a produtividade das distribuidoras e as obrigariam a repartir seus ganhos com os consumidores, tal como se atuassem num ambiente competitivo.
As transações no mercado de curto prazo, que deveriam ter seus preços definidos mediante negociação dos agentes geradores e consumidores, foram baseados nos custos marginais de operação, excessivamente variáveis. Mesmo em condições hidrológicas favoráveis, os preços mínimos negociados poderão se situar acima do atual, de R$ 4/MWh, aproximando-se dos custos de combustível, sempre que a geração térmica seja necessária. Caso contrário, poderá haver consumidores interruptíveis que se disponham a pagar mais do que aquele valor mínimo. Por outro lado, mesmo a preços bastante inferiores a R$ 642/MWh poderá haver consumidores dispostos a vender a energia que lhes seria fornecida.
Embora limite severamente as compras de energia das empresas distribuidoras no mercado de curto prazo, além de explicitamente obrigá-las a efetuar expressivos contratos de compra de energia, de longo prazo, o modelo não assegura a oferta dessa energia. Não contempla uma entidade que seja responsável, em última instância, em nome da União, pela expansão da oferta, caso outros agentes não a realizem. Essa lacuna e o abandono do planejamento, nos últimos anos, restringiram a atuação estatal e levaram o setor a contar apenas com a orientação do mercado, desconsiderando que o alcance desta não é compatível com os prazos de implementação de obras mais significativas.
As restrições macroeconômicas e orçamentárias à realização de novas obras pelas empresas estatais, na expectativa de que viessem a ser realizadas pela iniciativa privada, a menor custo, a formulação de um programa de expansão termelétrica desprovido de condições que assegurassem sua implementação em tempo hábil, a resistência a reconhecer oportunamente o risco de insuficência de oferta, além de outos fatores, conduziram a um racionamento de efeito surpreendentemente duradouro e financeiramente desastroso para os agentes e seus credores.
É portanto fundamental que o MME efetue a estruturação de seus quadros, para reestabelecer o planejamento do setor elétrico, oferecendo ao Governo uma perspectiva das condições de atendimento do mercado, com horizonte compatível com os prazos requeridos para a implantação das medidas necessárias, seja pela iniciativa privada ou, à sua falta, pela ação estatal. Caberá também definir as funções da ELETROBRÁS, compatibilizando as de investidora, promotora da racionalidade energética e controladora de empresas, algumas rentáveis, outras deficitárias, com sua condição de sociedade de economia mista.
Embora se deseje viabilizar novas iniciativas do setor privado na expansão de oferta, considera-se desejável manter os riscos dos empreendimentos no âmbito das empresas geradoras e distribuidoras responsáveis pelas transações às quais tais riscos sejam inerentes. Entende-se que os riscos das empresas estatais devam ser limitados àqueles dos próprios empreendimentos, tendo em vista que, sem embargo das iniciativas estatais necessárias, deva-se preservar, tanto quanto possível, a isenção do Governo em relação aos interesses em jogo, para que possa melhor regulamentar as transações e arbitrar conflitos. Como parte interessada, ao assumir riscos que não sejam necessariamente seus, poderá ver-se tolhido, não apenas como árbitro mas também como agente, sofrendo prejuízos, pois eventuais concessões, vistas como precedentes, poderão se generalizar e possíveis cobranças poderão assumir caráter político.
Para assegurar a expansão da oferta e viabilizar aportes privados, independentes ou consorciados a empresas estatais, bem como para permitir a atuação eficiente de todas as empresas, é necessário que se mantenha regras claras, que haja confiança na pronta atuação da justiça no sentido de fazer valer direitos e obrigações e que sejam nítidamente definidos os papeis dos órgãos setoriais, evitando superposição ou indefinição de atribuições. Em suma, precisa-se atuar de acordo com um modelo coerente com os objetivos prioritários do setor e do país e com as condições econômicas e sociais a que estará sujeito, lembrando que o sucesso de qualquer modelo não depende apenas de sua concepção, mas também de como será implantado e gerido.
Pietro Erber foi Assistente da Diretoria de Planejamento e Engenharia da ELETROBRÁS.
Atualmente aposentado, é membro do Conselho de Administração da ELETROBRÁS.
